Национальный суверенитет в правовой природе российского федерализма. Монография

§ 2. Влияние регионализации на содержание гос. и нац. суверенитета 241

уровне, для реализации возможных форм самоопределения на% родов России и народов, населяющих другие страны региона.

В отношении Российской Федерации следует отметить не% которые препятствия правового характера в отношении поли% тической интеграции народов как одной из возможных форм реализации национального суверенитета в контексте региона% лизации.

К числу таких препятствий можно отнести некоторые кон% ституционно%правовые основы федеративного устройства Рос% сийского государства. С одной стороны, закрепленное в Кон% ституции РФ равноправие субъектов Федерации делает невоз% можным установление особого статуса в случае вхождения в состав Российской Федерации иностранного государства или части иностранного государства на правах субъекта.

Единственно возможный механизм некоторой асимметрии

вфедеративных отношениях — договоры о разграничении пред% метов ведения и полномочий — практически исчез из практики ввиду крайне узкого правового поля отношений между федера% цией и субъектами, не урегулированных Конституцией Россий% ской Федерации и федеральными законами (имеется лишь со% ответствующий договор с органами государственной власти Республики Татарстан с весьма узким предметом регулирова% ния).

Нельзя считать, что в Конституции РФ полностью отсут% ствуют различия статусов субъектов федерации. Однако эти различия в силу положений ч. 1, ч. 4 ст. 5, п. 2 ст. 72 Конститу% ции РФ не предполагают возможности установления особого характера федеративных правоотношений между Российской Федерацией и принятыми в свой состав государствами, соот% ветствующими уровню развития правовых систем и экономики государств на момент объединения.

Данное обстоятельство имело большое положительное зна% чение сохранения единства страны при становлении современ% ного конституционного строя, когда некоторые субъекты Рос% сийской Федерации стремились установить особый, привилеги% рованный статус в рамках Российской Федерации, в том числе

ввиде ассоциированного государства.

Однако сколь эффективно данный подход позволяет, в со% четании с конституционно%договорным характером разграни%

чения предметов ведения и полномочий, преодолеть центро% бежные тенденции развития федеративных отношений внутри страны, настолько он создает проблемы конституционно%пра% вового характера в условиях интеграционных процессов на пост% советском пространстве, в которых Российская Федерация впра% ве и способна играть ведущую роль.

Невозможность в рамках действующей Конституции РФ установить особый статус субъекта Российской Федерации, вновь принимаемого в состав Российской Федерации, стала од% ной из причин невозможности реализации права российского и белорусского народов на самоопределение в виде создания еди% ного государства1.

Данная проблема уже сейчас стоит на пути интеграции Южной Осетии и Абхазии с Российской Федерацией. Еще 6 декабря 2006 г. Государственная Дума ФС РФ своим заявлени% ем поддержала Обращение Народного Собрания — Парламен% та Республики Абхазия к Президенту Российской Федерации и Федеральному Собранию Российской Федерации о признании независимости Республики Абхазия и об установлении между Российской Федерацией и Республикой Абхазия ассоциирован% ных отношений.

Важно отметить, что отсутствие в Конституции РФ норм, устанавливающих возможность установления договором осо% бого правового статуса (в том числе расширенного круга пред% метов ведения субъекта за счет предметов ведения Российской Федерации или предметов совместного ведения Российской Фе%

1 Показательно, что попытка продвижения данного вопроса на полити% ческом уровне в 2002 г. привела к необходимости озвучивания Президентом России единственно возможной формы объединения Российской Федерации и Республики Беларусь, а именно — вхождение последней в состав Россий% ской Федерации на правах равноправного субъекта (или субъектов федера% ции — по числу белорусских областей). В белорусском обществе увязывание вопросов интеграции с Россией с прекращением существования белорусско% го государства, существующего с 1918 г., вызвало негативную реакцию (см.: Михневич О.А., Япринцев В.Г. Национальное самосознание как интегративный признак нации. — Минск: Харвест, 2007. С. 154–155). Данное обстоятельство еще раз показало, что Россия как федерация не имеет на конституционно% правовом уровне достаточных механизмов для реализации своего потенциала как крупной региональной державы. В этой связи можно заметить, что кон% ституционно%правовых препятствий для интеграции Беларуси с Европейским союзом значительно меньше.

§ 2. Влияние регионализации на содержание гос. и нац. суверенитета 243

дерации и ее субъектов) не создает необходимых условий для возможной реализации права народов на самоопределение в виде присоединения населяемых ими регионов к Российской Федерации.

Международно%правовые акты признают право народов на политическое самоопределение в формах, влекущих изменение действующих границ, за теми народами, в отношении которых правительствами соответствующих государств проводится по% литика нарушения прав и свобод человека и гражданина, поли% тика геноцида, апартеида, сегрегации или применяются иные меры дискриминационного характера. В этом случае нетитуль% ные народы, многие из которых имеют длительные сложившие% ся исторические, экономические и культурные связи с много% национальным российским народом, в местах своего компакт% ного проживания, реализуя свой неотъемлемый суверенитет, могут принять решение о вхождении в состав Российской Фе% дерации (безусловно, при согласии последней).

В соответствии с п. 2 ст. 4 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6%ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» принятие в Российскую Фе% дерацию в качестве нового субъекта части иностранного госу% дарства осуществляется по взаимному согласию Российской Фе% дерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором.

Российское законодательство, признающее международно% правовой принцип неприкосновенности границ и невмешатель% ства во внутренние дела других государств, делает возможным включение в состав России территории народа, реализовавше% го свой суверенитет в форме сецессии, только в том случае, если образованное самоопределившимся народом государство является таковым с позиций международного права. Закрепле% ние в конституционно%правовых актах возможности принятия в состав Российской Федерации не признанных в качестве госу% дарств территорий, входящих в состав иностранных государств (предположим, лишь на основании решения, принимаемого на референдуме населением соответствующих территорий), без заключения международных договоров с соответствующими иностранными государствами означало бы игнорирование оте%

чественным законодательством общепризнанных принципов и норм международного права1.

Любая из форм реализации национального суверенитета в формах политического самоопределения народов требует нали% чия конституционно%правовых механизмов обеспечения особо% го регулирования федеративных отношений, установления оп% ределенных элементов асимметричной федерации.

Причинами этого является то, что в случае вхождения од% ного государства в состав другого либо присоединения террито% риального образования к существующему государству имеет место недостаточная степень их экономической и социальной интеграции и, кроме того, эффективность осуществления госу% дарственной политики нового субъекта федерации не может быть высокой сразу после попадания присоединяемого субъек% та под юрисдикцию федеральных органов государственной вла% сти.

Например, состояние экономики, общественно%политичес% кой системы и законодательства Республики Абхазия вряд ли позволит принять ее в Российскую Федерацию, даже в том случае, если республика выразит свое желание войти в состав Российской Федерации. Не укладывается в рамки современно% го конституционного законодательства и решение проблемы интеграции Республики Южная Осетия и Российской Федера% ции. Указами Президента РФ от 26 августа 2008 г. № 1260 и № 1261 Российская Федерация признала Республику Абхазия и Республику Южная Осетия в качестве суверенных и независи% мых государств. Российская Федерация ратифицировала Дого% воры о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи с Респуб% ликой Абхазия и Республикой Южная Осетия. В данных дого%

1 В этой связи П.А. Шушканов замечает, что «международные обязатель% ства России блокируют установление упрощенного порядка принятия в со% став Российской Федерации новых субъектов Федерации, что, по существу, было бы целесообразно и верно» (см.: Шушканов П.А. О некоторых проблемах принятия в состав Российской Федерации иностранного государства или его части // Право и политика. 2007. № 8). Однако при этом автор не дает оценки последствиям возможных ответных шагов иностранных государств, которые в том случае, если бы международные обязательства их не «блокировали», так% же могли бы принимать решения о включении в свой состав территорий Рос% сийской Федерации по итогам референдумов, плебесцитов и прочих актов народного волеизъявления.

§ 2. Влияние регионализации на содержание гос. и нац. суверенитета 245

ворах закреплено, что стороны будут стремиться к достижению высокой степени экономической интеграции.

Однако политическая интеграция вновь образованных са% моопределившимися народами государств, обладающих между% народной правосубъектностью, с Российской Федерации весь% ма затруднена, поскольку единственно возможной формой вхождения в состав Российской Федерации является лишь вхож% дение в состав в качестве субъекта федерации. В соответствии с пунктами 3, 4 ст. 4 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6%ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Россий% ской Федерации» в случае принятия в Российскую Федерацию

вкачестве нового субъекта иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, если междуна% родным договором не предусматривается предоставление ново% му субъекту статуса края или области; в случае принятия в качестве нового субъекта РФ части иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, края, обла% сти, автономной области или автономного округа в соответ% ствии с международным договором.

Это влечет за собой применение к ним норм Конституции РФ и федеральных законов, предусматривающих, в том числе, весьма узкий круг предметов ведения субъектов РФ, высокую степень централизации в области бюджетных отношений, по% рядок замещения должности глав субъектов РФ, построенный на началах унитаризма, и т.д.

Исходя из изложенного, следует сделать вывод, что совре% менное состояние конституционно%правовой системы федера% тивных отношений не удовлетворяет потенциальным задачам правового регулирования отношений между вновь включенным

всостав России государством и Российской Федерацией.

Возможными конституционно%правовыми формами отно% шений между Российской Федерацией и вновь включенным в состав субъектом федерации могли бы стать, в том числе:

— федератизм — как вид асимметричного федерализма, предусматривающего сохранение федерированным государ% ством широкой внутренней автономии при сужении его воз% можностей участвовать в проведении единой государственной политики на федеральном уровне (подобная форма отношений,

в частности, имеет место между США с одной стороны и Пуэр% то%Рико и Гуамом с другой стороны);

— отношения между федерацией и ассоциированным го% сударством — как вид асимметричного федерализма, предпола% гающий право свободного выхода из соответствующего догово% ра (статусом государств, ассоциированных с США, обладают Республика Палау, Республика Маршалловы острова, Федера% тивные Штаты Микронезии).

Вданном случае речь идет, прежде всего, не о потребности во включении в Конституцию Российской Федерации особого наименования новой разновидности субъекта федерации, а в возможности установления особого конституционно%правового статуса вновь принятого в состав федерации субъекта, предпо% лагающего максимально возможный круг собственных предме% тов ведения и полномочий.

Всвязи с изложенным было бы целесообразным включе% ние в Конституцию Российской Федерации и Федеральный кон% ституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6%ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» положений о возмож% ности закрепления соответствующим договором особого стату% са, предполагающего расширенный круг предметов ведения, принятого в качестве нового субъекта РФ иностранного госу% дарства либо его части.

К сожалению, внесение соответствующих изменений без принятия новой Конституции РФ невозможно в соответствии с

ч.3 ст. 135 Конституции РФ. Часть 1 ст. 5 Конституции РФ устанавливает закрытый перечень разновидностей субъектов РФ и их равноправие, а часть 4 той же статьи закрепляет равно% правие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Как отметил Конституцион% ный Суд РФ в своем постановлении от 15 июля 1996 г. № 16%П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года «О дорожных фондах в Российской Федерации», это выражается, в частности, в единообразии конституционного под% хода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установле% ние федеральным законодателем единых правил взаимоотно%

§ 2. Влияние регионализации на содержание гос. и нац. суверенитета 247

шений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации.

В то же время было бы неправильным считать, что отсут% ствует опыт включения в Конституцию Российской Федерации норм, позволяющих установление особого статуса субъекта РФ. Об этом свидетельствует, в частности, особое место в системе федеративных отношений автономных округов, что исходя из практики Конституционного Суда РФ1 не рассматривается в качестве нарушения конституционного принципа равноправия субъектов РФ.

В случае разработки проекта новой Конституции РФ было бы целесообразным установить особый вид субъекта РФ («сво% бодно присоединившиеся государство» либо с иным названи% ем), статус которого определялся бы Конституцией Российской Федерации, конституцией указанного субъекта, а также дого% вором между Российской Федерацией и этим субъектом, опре% деляющим особый, расширенный круг предметов ведения субъекта федерации.

Одной из сторон регионализации является повышение зна% чения нового крупного участника политико%правовых отноше% ний — эмигрантов, — общности, носящей этнический и рели% гиозный характер. Итогом регионализации становится стиму% лирование протестных движений этнических меньшинств, проживающих в наихудших условиях, а также коренного насе%

1 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 1996 г. № 73%О «Об отложении рассмотрения дела о проверке конституционности ряда поло% жений Устава Тюменской области»; постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12%П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в со% став края, области»; Определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. № 234%О «По запросу Собрания депутатов Ненецкого автономного округа о проверке конституционности пунктов 2 и 3 статьи 26.6, пункта 2 статьи 26.16, абзаца второго пункта 1 статьи 26.17 Федерального закона «Об общих прин% ципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», абзаца третьего статьи 3 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъек% тов Российской Федерации», абзаца второго пункта 4 статьи 56, пункта 9 ста% тьи 131, абзаца третьего статьи 135 Бюджетного кодекса Российской Федера% ции».

§ 2. Влияние регионализации на содержание гос. и нац. суверенитета 249

ния, участвовать в иных избирательных действиях на указан% ных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Ранее ст. 18 Устава Союза Беларуси и России, ратифициро% ванного Федеральным законом от 10 июня 1997 г. № 89%ФЗ1, было предусмотрено право граждан Республики Белоруссии, постоянно проживающих в Российской Федерации на террито% рии соответствующего муниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, уча% ствовать в местном референдуме. Однако в связи с подписани% ем Российской Федерацией и Республикой Белоруссией До% говора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г.2, в соответствии со ст. 70 указанного договора Устав Союза Бе% ларуси и России как неотъемлемая часть Договора о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г. прекратил свое действие с 26 января 2000 г.

В отношении влияния регионализации как процесса повы% шения роли регионов, являющихся частями государства, в меж% дународных отношениях на содержание государственного и на% ционального суверенитета необходимо отметить следующее.

Наряду с процессами политической интеграции государств, относящихся к одному региону, наблюдается процесс повыше% ния роли регионов в международных отношениях. Этот про% цесс также именуется регионализацией (а само явление неред% ко регионализмом) и распространяется не только на субъектов федерации, но и на территориальные единицы унитарных госу% дарств, относящихся к «региональным государствам» (Италия) или государствам с автономными образованиями (Испания).

Поскольку регионы не являются носителями суверенитета, правовая основа для взаимоотношений регионов, входящих в различные государства, а также отношения между регионами с одной стороны и государствами (или межгосударственными объединениями) с другой, формируется государствами, в со% став которых входят соответствующие регионы.

Необходимость максимального содействия государствами регионам в осуществлении международного сотрудничества за%

1 СЗ РФ. 1997. № 24. Ст. 2732.

2 СЗ РФ. 2000. № 7. Ст. 786.