Национальный суверенитет в правовой природе российского федерализма. Монография

Игнорирование договорного способа урегулирования федеративных отношений, в условиях отсутствия механизмов мирного обеспечения единства правового поля и государственного суверенитета на территории страны, приводит процессы самоопределения народов, реализации национального суверенитета к вооруженному конфликту. Этот тезис наглядно подтверждает пример установления суверенитета Российской Федерации над территорией Чеченской Республики в период с 1992 по 2000 гг.

Таким образом, в течение девяностых годов ХХ века в процессах развития современного российского федерализма реализация национального суверенитета имела важное значение в связи с сохранением в составе субъектов РФ национально-тер- риториальных образований. В то же время произошел фактический отказ от придания определяющего значения политическим формам реализации народами национального суверенитета при формировании и реализации государственной национальной политики. Полиэтничный характер состава населения России не должен рассматриваться как препятствие на пути формирования российской нации в гражданском и политическом смысле, как носителя суверенитета1.

ВКонцепции государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. № 909, развитие федеративных отношений рассматривается не в контексте стимулирования создания какихлибо новых субъектов по национальному признаку, а в первую очередь с позиции обеспечения устойчивого развития регионов

вцелях обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина вне зависимости от национальности. «Оптимизация федеративных отношений, — подчеркивается в Концепции, — не преследует цель «губернизации» республик или, наоборот, «республиканизации» краев и областей».

Всвязи с разрозненным проживанием многих народов на территории Российской Федерации реализация их прав и свобод может осуществляться только на основе многовариантных форм национально-культурного самоопределения народов, а не создания новых субъектов федерации. В качестве одной из та-

1 Кравец И.А. Российский конституционализм: Проблемы становления, развития и осуществления. — СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. С. 282.

152 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

ких форм в российском законодательстве с 1992 года появился институт национально-культурной автономии1.

Таким образом, необходимо сделать следующие выводы. Правовые принципы организации государственного уст-

ройства Российской Федерации как федеративного государства, объективно вобрали в себя некоторые особенности государственного устройства СССР и РСФСР, поскольку территориальная организация населения страны не может изменяться законодателем в отрыве от этнических особенностей и социаль- но-экономических условий, пусть даже на основе всенародного волеизъявления. К таким особенностям следует отнести влияние реализации национального суверенитета на развитие федеративных отношений и его воплощение в федеративном устройстве государства. В процессе оформления и легитимизации нового независимого государства — Российской Федерации опора на национально-территориальный принцип образования РСФСР была объективной, поскольку попытки создания территориальной федерации либо унитарного государства натолкнулись бы на отсутствие достаточной социальной основы для обеспечения целостности Российской Федерации (единой государствообразующей нации).

Переход от унитарного государства с элементами регио нализма и федерализма к воплощению в конституционно пра вовых отношениях принципов федерализма осуществляется в Российской Федерации вследствие реализации государственно го суверенитета Российской Федерации и национального суве ренитета в форме права этнических и территориальных общ ностей, составляющих население России, на самоопределение.

§3. Воплощение национального суверенитета

вфедеративном устройстве Российской Федерации

Национальный суверенитет следует рассматривать не только в качестве одного из принципов российского федерализма, но и как конституционно-правовой институт. Национальный су веренитет как конституционно правовой институт представ-

1 Статья 21 Закона РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре».

§ 3. Воплощение нац. суверенитета в федеративном устройстве РФ 153

ляет собой систему конституционно-правовых норм, закрепленных в статьях 3, 5, 66, 68, 69 и других статьях Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов РФ, а также федеральных законах и законах субъектов РФ.

Обстоятельства становления современного российского федерализма предопределили сочетание в принципах построения федерации национально-территориального и территориального принципов. Национально-территориальный принцип построения федерации отличается от территориального тем, что признание за определенной территорией статуса самостоятельной территориальной единицы происходит исходя из ее специфического, по отношению ко всему населению федерации, этнического состава.

Российская Федерация унаследовала от РСФСР 32 нацио- нально-территориальных образования, чьи территории были ранее выделены исходя из специфики этнической структуры населения. Границы этих территорий были определены органами власти Союза ССР. Лишь Республика Тыва в настоящее время состоит в тех же самых границах, что и добровольно вошедшая в состав РСФСР в 1944 году Тувинская народная республика. Упомянутые 32 национально-территориальных образования приобрели статус субъекта РФ. Несмотря на то, что согласно ч. 1 и ч. 4 ст. 5 Конституции РФ все субъекты Российской Федерации равноправны, имевшаяся до 1993 года дифференциация правового статуса субъектов РСФСР нашла свое отражение в разных наименованиях субъектов РФ.

Итак, из 89 субъектов РФ, закрепленных в первой редакции ст. 65 Конституции РФ, 32 субъекта были организованы по национально-территориальному принципу: 21 республика, 1 автономная область и 10 автономных округов. К настоящему времени число автономных округов сократилось с десяти до четырех.

Несмотря на некоторую опору на традиции российского конституционного законодательства в области административ- но-территориального деления, Конституция РФ заложила основы для перехода от построения федерации на национальнотерриториальной основе к территориальной форме федерации.

Во-первых, в главе 3 Конституции РФ, как следует из ее названия, закрепила федеративное устройство государства, а не национально-государственное и административно-террито-

154 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

риальное устройство Российской Федерации, как это предусматривалось в Конституции РСФСР 1978 года. Во-вторых, Конституция РФ закрепила равноправие субъектов РФ между собой во взаимоотношениях федеральных органов исполнительной власти (ч. 4 ст. 5), единство суверенитета Российской Федерации, распространяющегося на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), равноправие народов Российской Федерации (ч. 3 ст. 5).

Вто же время федеративное устройство Российской Федерации, как следует из части 3 ст. 5 Конституции РФ, основано на самоопределении народов. Часть 1 ст. 5 Конституции РФ закрепила в качестве разновидностей субъектов РФ республики, автономные округа и автономную область, являющиеся на- ционально-территориальными образованиями, созданными на территориях исторического проживания той или иной этнической общности.

Сохранение в числе принципов российского федерализма национально-территориального принципа федеративного устройства — не просто дань историческим традициям. Республики, автономная область, автономные округа — есть форма политического самоопределения народов, на что и указывают положения части 3 ст. 5 Конституции РФ.

Всовременной литературе не утихают дискуссии относительно определения субъекта права, реализующего право на самоопределение в виде создания национально-территориаль- ного образования1. Между тем этот вопрос имеет большое практическое значение для уяснения правовой природы российского федерализма и конституционно-правового статуса человека

игражданина, а также народов Российской Федерации.

1 Антонова Н.А. Роль национального фактора в развитии федеративного устройства России // Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран: Материалы научной конференции. Москва, 27–28 апреля 2000 г. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. — М.: Издательство Московского университета, 2000. С. 47–51; Хакимов Р.С. Об основах асимметричности Российской Федерации // Асимметричная федерация: взгляд из центра, республик и областей / Под ред. Л.М. Дробижевой. — М., 1998. С. 42; Чешко С.В. Кризис доктрины самоопределения // Этнографическое обозрение. 2001. № 2. С. 3–17; он же. Доктрина самоопределения: иллюзии и реальность // Мультикультурализм и трансформация постсоветского общества. — М., 2002. С. 233–244; Шуверова В.Д. Государственный суверенитет и право народов на самоопределение. — М., 1997. С. 39.

§ 3. Воплощение нац. суверенитета в федеративном устройстве РФ 155

Декларации о государственном суверенитете, открывшие путь «суверенизации» национально-территориальных (нацио- нально-государственных) образований на территории РСФСР, демонстрировали двойственный подход к проблеме определения субъекта права, реализующего право на самоопределение. С одной стороны, в декларациях указывалось, что республика является формой самоопределения этнической общности (татарской нации1, адыгской нации2 и т.д.). С другой стороны, одновременно признавалось, что республики созданы на основе осуществления права на самоопределение исторически сложившихся общностей людей (народов), проживающих на соответствующей территории.

Принимая во внимание данные положения, следует разграничить правовое значение реализации национального суверенитета этническими общностями и многонациональным народом (населением) республики.

В том случае, когда в конституционном законодательстве субъектов РФ указывается, что республика (автономная область, автономный округ) является формой политического самоопределения нации как этнической общности, имеется в виду историческая основа возникновения национально-территориальных образований3. В момент добровольного вхождения в состав Российской Федерации территорий, на которых исторически ком-

1 Преамбула Декларации Верховного Совета Республики Татарстан от 30 августа 1990 г. № 334-XII «О государственном суверенитете Татарской Советской Социалистической Республики».

2 Статья 1 Декларации о государственном суверенитете Советской Социалистической Республики Адыгея, принятой решением пятой сессии Совета народных депутатов Адыгейской автономной области от 28 июня 1991 года // Джаримов А.А. Адыгея: от автономии к республике. М.: АУТОПАН, 1995. 212 с.

3 В федеральном законодательстве также можно встретить указания на то, что субъекты Российской Федерации, основанные на национально-терри- ториальном принципе, имеют взаимосвязь с исторически проживающими на них этническими образованиями. Так, в ст. 5 Федерального закона от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» указано: «Федеральные, региональные национально-культурные автономии граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, имеющим соответствующие республику или автономный округ, автономную область, и органы государственной власти субъектов РФ могут координировать свою деятельность…».

156 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

пактно проживали этнические общности (и, в ряде случаев, имевшие собственную государственность), эти общности реализовывали свое право на самоопределение. В дальнейшем, при создании автономных республик, областей, округов в процессе национально-государственного строительства на территории РСФСР, право на самоопределение также реализовывалось этническими общностями, в том числе и ранее насильственно присоединенными к Российской империи (т.н. «покоренными народами»).

Таким образом, нахождение в составе Российской Федера ции таких субъектов, как республика, автономная область, ав тономный округ, может рассматриваться в качестве формы политического самоопределения народов как этнических общ ностей именно в контексте исторической основы возникнове ния в составе Российской Федерации соответствующего наци онально территориального образования и существования осо бенностей их правового статуса как субъектов РФ.

Всвязи с этим наличие конституций и законодательства республик, государственных языков республик, употребляемых наряду с государственным языком Российской Федерации, особого статуса малочисленных коренных народов в автономных округах представляют собой политические гарантии свободного развития этнических общностей, исторически компактно проживающих на территории соответствующего субъекта РФ.

Вто же время во взаимосвязи с конституционно-право- выми принципами равноправия народов и равенства всех граждан Российской Федерации перед законом и судом право народа на самоопределение в форме создания и дальнейшего конституционно-правового развития республики, автономной области, автономного округа (равно как и любого субъекта РФ) может реализовываться лишь наднациональной (территориальной общностью), проживающей на соответствующей территории.

Особые права (в т.ч. политические) представителей народов, проживающих на территории субъекта РФ, не могут вытекать из одного факта, что эти народы являются «титульными» или «коренными», поскольку отсутствуют какие-либо правовые основания отказа в праве на политическое самоопределение

§ 3. Воплощение нац. суверенитета в федеративном устройстве РФ 157

«некоренных» («нетитульных») народов1. В противном случае Ленинградская область и Мурманская область должны были бы рассматриваться как формы реализации национального суверенитета ингерманландцев и саамов.

Особые политико-правовые гарантии свободного развития этнических общностей могут закрепляться лишь в нормативных правовых актах в порядке и путем применения механизмов положительной дискриминации, при условии соблюдения конституционных прав и свобод граждан, относящихся к другим этническим общностям.

Таким образом, республики, автономная область и автономные округа являются как формой реализации суверенитета многонациональных народов (населения) соответствующих на- ционально-территориальных образований, так и воплощением права народов (этнических общностей) на самоопределение, выразившемся в их вхождении в состав России.

Влитературе2, применительно к существованию республик

всоставе Российской Федерации, нередко используется понятие национально-государственных образований, что является проявлением традиций советской государственно-правовой науки3.

Вч. 2 ст. 5 Конституции РФ республика в составе России названа государством. Ряд республик закрепили в своих конституциях статус суверенных государств. Запись в Конституции РФ о том, что республики являются государствами, повлекла использование республиками при определении своего правово-

1 Осипов А.Г. Можно ли ввести самоопределение в правовые рамки? // Право народов на самоопределение: идея и воплощение. Материалы научнопросветительского семинара. Москва, 22–23 марта 1997 года / Сост А.Г. Осипов. — М., 1997. С. 75; Кучериненко В. О парадигме национального самоопределения // Там же. С. 174.

2 См., например: Абдулатипов Р.Г. Россия: национальное возрождение и межнациональное сотрудничество // Регионология. 1994. № 2–3. С. 25.

3 Например, белорусский советский исследователь С.Р. Вихарев называл автономные республики национально-государственными образованиями, пользующимися политической автономией, а автономные области и национальные округа (так именовались автономные округа по Конституции РСФСР 1937 года) — национально-государственными образованиями, пользующимися административной автономией (Вихарев С.Р. Суверенитет Белорусской ССР в составе Союза ССР. — Минск, 1958. С. 46).

158 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

го статуса в конституциях понятия «государственный суверенитет». В процессе приведения в соответствие конституций республик, входящих в состав Российской Федерации, с Конституцией Российской Федерации, положения о суверенитете республик из ряда конституций были исключены. В то же время в конституциях Республики Татарстан (ч. 1 ст. 1) и Чеченской Республики (ст. 1) положения о суверенитете республики сохранены.

Исходя из анализа положений Конституции РФ, закрепляющих основы конституционного строя Российской Федерации, вытекает, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, а субъекты Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти равноправны между собой. Эти положения противоречат норме Конституции РФ о республиках-государствах.

Признание за республикой статуса государства, в свете конституционно-правового принципа равноправия субъектов РФ, влекло бы за собой признание соответствующего статуса за другими субъектами Российской Федерации. В связи с этим некоторые авторы полагают, что не следует придавать особого значения проблеме несогласованности указанных положений Конституции РФ, поскольку государственностью обладают все субъекты Российской Федерации1.

С этой точкой зрения трудно согласиться.

Во-первых, если говорить о государственности субъектов РФ, то в рамках правовых основ российского федерализма государственность означает наличие некоторых признаков и атрибутов государства у субъектов РФ, но отнюдь не всех его

1 Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия / Отв. ред. Б.С. Крылов. — М.: Юридическая литература, 1998. С. 10; Чир кин В.Е. Государственная власть субъекта Федерации // Государство и право. 2000. № 10. С. 6. Значительно реже можно встретить противоположную точку зрения, состоящую в том, что Конституция России ставит знак равенства между понятиями «республика» и «государство» (см.: Федоров В.П. Российский этнический федерализм: неблагополучное состояние и тревожные перспективы // Муниципальные и региональные процессы в условиях глобализации и европеизации: немецко-российский проект: [сборник] / Под ред. Г.В. Витткэмпера, Г.Я. Козлова, В.С. Авдонина. — М.: КДУ, 2006. С. 95.

§ 3. Воплощение нац. суверенитета в федеративном устройстве РФ 159

признаков. В противном случае Российская Федерация по своей конституционно-правовой природе рассматривалась бы в качестве конфедерации. Понятие «государство» с позиций кон- ституционно-правовой науки, норм международного и конституционного права объединяет в себе определенный массив квалифицирующих признаков: аппарат власти и управления, территория, население, суверенитет, налоговая система. Отсутствие одного из признаков свидетельствует о том, что соответствующее публично-правовое образование не является государством.

Таким образом, признание за одними субъектами федерации статуса государства (что само по себе уже свидетельствует о конфедеративных началах правоотношений между федерацией и субъектами) и наличие государственности в виде некоторых признаков государства у других субъектов РФ однозначно должно свидетельствовать об отсутствии формально-юридичес- кого равноправия субъектов РФ.

Во-вторых, указание в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ на то, что республика в составе Российской Федерации является государством — есть очевидное противоречие ряду остальных основ конституционного строя Российской Федерации, включенное в текст Конституции РФ под влиянием тенденции конфедерализации страны, составлявшей один из векторов развития конституционного законодательства в начале девяностых годов. Часть 2 ст. 16 Конституции РФ закрепила бо´льшую юридическую силу положений главы 1 Конституции РФ относительно норм, содержащихся в других ее статьях. При этом проблема разрешения коллизий конституционно-правовых норм, закрепленных в качестве основ конституционного строя, представляет собой большую проблему, поскольку единственным способом окончательного ее разрешения, по существу, является лишь внесение изменений в соответствующую статью Конституции РФ, что в силу ст. 135 Конституции РФ невозможно без принятия новой Конституции РФ.

Как отмечает А.Х. Пихов, затронутую проблему нежелательно решать путем исключения из текста Конституции слова «государство» в отношении российских республик, поскольку «следствием подобного решения обсуждаемой проблемы в условиях неурегулированности многих аспектов в обновляющей-

160 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

ся Федерации может явиться определенная политическая нестабильность»1.

В данном случае единственным выходом является систематическое толкование норм конституции, регламентирующих правовой статус республик. Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П2 указал, что использование в статье 5 (часть 2) Конституции РФ применительно к установленному ею федеративному устройству понятия «республика (государство)» не означает, — в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 года, в котором республики именуются «суверенными республиками», — признание государственного суверенитета этих субъектов РФ, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера. Какие конкретно юридически значимые факторы следует отнести к «факторам исторического, национального и иного характера», Конституционный Суд РФ не указал.

По существу, данная позиция Конституционного Суда РФ не снимает проблему противоречия норм о республиках-госу- дарствах и о равноправии субъектов РФ. Применяя в отношении республик конструкцию «государство, не обладающее суверенитетом», Конституционный Суд РФ противоречит собственной позиции, изложенной в том же самом постановлении: «Суверенитет […] представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус».

Таким образом, Конституционный Суд РФ без достаточных на то оснований признал использование понятия «республика (государство)» в качестве разновидности государства, не обладающего суверенитетом, входящего в состав другого государства, обладающего особенностями конституционно-право- вого статуса, связанными, в том числе, с факторами национального характера.

1 Пихов А.Х. Конституционное развитие Кабардино-Балкарской Республики / Под ред. В.Т. Кабышева. — М.: Формула права, 2006. С. 51.

2 Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»// СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.