Национальный суверенитет в правовой природе российского федерализма. Монография
.pdf
§ 3. Воплощение нац. суверенитета в федеративном устройстве РФ 171
жнему является одним из главных оснований социальной дифференциации общества. По мере развития человеческого общества и российского общества, развития институтов демократии и гражданского общества, в основу политики будет в полной мере положен принцип гражданства, вместо этнического принципа1 .
Между тем при всей привлекательности «правильной» федерации, основанной на территориальном принципе, не стоит говорить о существовании какой-либо актуальной дилеммы между национально-территориальной и территориальной моделями федеративного государственного устройства. Россия — страна многонациональная, состоящая из территорий, составляющих экономическую и культурную основу для жизнедеятельности народов (этносов). Как обоснованно полагает Б.С. Эбзеев, «гипертрофия территориального принципа организации Российской Федерации на современном этапе ее развития неизбежно приведет к умалению коллективных прав компактно прожива-
1 В этой связи вызывает недоумение позиция В.С. Мартьянова, изложенная в статье «Строительство политической нации и этнонационализм», опубликованной в журнале «Логос» в 2006 г. Рассматривая положительное значение доктрины нации-государства с точки зрения государственной политики по обеспечению равноправия и единства страны, с чем можно согласиться, автор сводит причины этнической конфликтности и недостатка в гражданском правосознании у населения России исключительно в наличии правового регулирования в области межнациональных отношений и в самой деятельности органов государственной власти по предупреждению дискриминации и ксенофобии, а также в выделении бюджетных средств на данные цели.
Следует заметить, что, во-первых, государственная политика в данной области как раз несовершенна хотя бы потому, что на федеральном уровне предпринимаются недостаточные меры по реализации этническими общностями права на самоопределение в формах установления правовых гарантий развития культуры, языков, обычаев народов, института национально-куль- турной автономии. Во-вторых, наличие в государстве эффективных механизмов обеспечения права на свободное развитие национальных меньшинств, включая охрану традиционной среды обитания коренных малочисленных народов, является воплощением общепризнанных принципов и норм международного права. Вообще увязка наличия ярко выраженного этнического самосознания у ряда народов Российской Федерации исключительно с деятельностью государственных органов сбрасывает со счетов глубинные факторы самоиндетификации народов (исторические, языковые, религиозные и т.д.), которые не под силу изменить в одночасье никаким государственным органам, какими широкими полномочиями и финансовыми средствами они бы ни обладали.
172 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…
ющих на своей территории этносов и их противопоставлению правам и интересам всего многонационального народа России»1.
Республики, автономная область и автономные округа являются формой политического самоопределения не только народов как этнических общностей, но, главным образом, многонациональных народов этих субъектов. Безусловно, правом на политическое самоопределение обладают и этнические общности, населяющие Российскую Федерацию, однако политическое самоопределение в виде создания субъектов федерации и определения формы их взаимоотношений с федерацией не может быть осуществлено какой-либо этнической общностью в отрыве от всего народа, населяющего конкретную территорию.
Признание Конституцией Российской Федерации права на самоопределение в качестве одного из принципов российского федерализма не является само по себе достаточным условием для реализации национального суверенитета в формах, не нарушающих права и свободы человека и гражданина, иных народов, а также территориальной целостности Российской Федерации. Особую роль играют конституционно правовые гарантии
суверенитета народов Российской Федерации, к которым следует отнести: принцип равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ), закрепление использования природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ), конституционно-договорный характер регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ), принцип равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии (ч. 2 ст. 19 Конституции РФ), наличие государственных языков республик, употребляемых наряду с государственным языком Российской Федерации (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ); наличие особого статуса коренных малочисленных народов (ст. 69), запрет на изменение границ между субъектами Российской Федерации, а также
1 Эбзеев Б.С. Российский федерализм: историческое развитие и современность // Россия и ее субъекты: право и политика. 2000. № 1. С. 10.
§ 3. Воплощение нац. суверенитета в федеративном устройстве РФ 173
их статуса без их согласия (ч. 5 ст. 66, ч. 3 ст. 67 Конституции РФ), деятельность судебных органов конституционного контроля — Конституционного Суда РФ, конституционных и уставных судов субъектов РФ и др.
Действующее российское законодательство закрепило кон- ституционно-правовые механизмы реализации национального суверенитета в правовой системе принципов федерализма.
К одной из форм реализации права на политическое само определение народов Российской Федерации относится образо вание нового субъекта федерации. Вопрос об образовании нового субъекта федерации может возникнуть в результате самоопределения народа, как этнической или территориальной общности (в первом случае имеется в виду создание нового субъекта федерации по национально-территориальному принципу). Однако развитие самосознания у тех или иных этнических и территориальных общностей может перейти в форму не только культурно-психологического, но и политического самоопределения.
Образование нового самостоятельного субъекта федерации может осуществляться в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 65 Конституции РФ). Необходимо выделять следующие формы образования нового субъекта федерации:
1)объединение двух или более субъектов в один;
2)разделение субъекта федерации на два или более субъектов федерации;
3)выделение нового субъекта федерации из состава одного или нескольких граничащих между собой субъектов;
4)вхождение одного субъекта в состав другого, в результате чего первый утрачивает статус субъекта РФ.
В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального конституционного закона № 6-ФКЗ от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»1, образование в составе Российской Федерации нового субъекта — процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ в соответствии с данным федеральным конституционным законом и не связан-
1 СЗ РФ. 2001. № 52 (часть I). Ст. 4916; 2005. № 45. Ст. 4581.
174 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…
ная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части. Таким образом, исходя из приведенного выше определения, данный федеральный конституционный закон должен регулировать указанные выше формы изменения состава субъектов РФ.
Однако в ст. 5 упомянутого закона не предусмотрено иной процедуры образования в составе Российской Федерации нового субъекта, кроме как объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. Остальные формы изменения состава субъектов РФ, представляющие собой формы реализации национального суверенитета народов Российской Федерации, остались без должной правовой регламентации.
Нельзя согласиться с мнением А.В. Безрукова о том, что закрепление в федеральном конституционном законе единственной формы образования нового субъекта исключает возможность применения других форм (разделение, выделение) образования новых субъектов и направлено лишь на укрупнение субъектов РФ1. Пункт 2 ст. 65 Конституции РФ не ограничивает образование в составе Российской Федерации нового субъекта одной из форм такого создания. В данной статье Конституции РФ закреплено, что федеральным конституционным законом должен быть установлен лишь порядок образования нового субъекта в составе Российской Федерации.
Отсутствие порядка образования нового субъекта в составе Российской Федерации не ограничивает права народов Российской Федерации на самоопределение в форме создания нового субъекта РФ, хотя и создает очевидные препятствия для реализации этого права. Отсутствие установления на законодательном уровне механизмов реализации конституционно-пра- вовых норм, затрагивающих суверенитет народов России, само по себе не означает, что в будущем не может сложиться ситуация, когда население определенной территории выскажется, к примеру, за разделение субъекта Федерации (например, Кабар- дино-Балкарии или Карачаево-Черкессии).
Если указанные события будут иметь место, население и представляющие его общественные объединения и, может быть,
1 Безруков А.В. Образование нового субъекта Российской Федерации: пермский опыт и перспективы красноярского края // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5.
§ 3. Воплощение нац. суверенитета в федеративном устройстве РФ 175
политические партии в своем стремлении реализовать право народа на самоопределение в виде предусмотренного конституцией создания нового субъекта федерации (путем разделения существующего) окажутся перед лицом отсутствия правового механизма подготовки соответствующих изменений в Конституцию РФ. Определенными ориентирами в этом случае будут являться конституционные нормы относительно невозможности изменения границ между субъектами Российской Федерации без взаимного согласия (ч. 3 ст. 67 Конституции РФ) и необходимости принятия федерального конституционного закона об образовании нового субъекта РФ в ее составе.
Всвязи с этим представляется необходимым внести дополнения в Федеральный конституционный закон № 6-ФКЗ от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», регламентирующие порядок образования в составе Российской Федерации нового субъекта путем разделения субъекта федерации на два или более субъектов федерации, выделения нового субъекта федерации из состава одного или нескольких граничащих между собой субъектов, вхождения одного субъекта в состав другого.
Нормативное закрепление соответствующего порядка отнюдь не будет способствовать росту попыток разделения уже существующих субъектов федерации, но повлечет установление правовых гарантий защиты интересов существующих субъектов федерации, а также их населения. Это позволит обеспечить возможную реализацию права на политическое самоопределение народом именно как территориальной, а не этнической общности и, следовательно, обеспечить защиту прав и свобод граждан.
Вотношении образования нового субъекта РФ в форме объединения двух или более субъектов в один необходимо отметить следующее.
Всоответствии с п. 1 ст. 11 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»1 вопрос об образовании в
1 СЗ РФ. 2001. № 52 (часть I). Ст. 4916; 2005. № 45. Ст. 4581.
176 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…
составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов РФ после проведения соответствующих консультаций с Президентом Российской Федерации. Проведение референдумов в субъектах Российской Федерации осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1 и законами субъектов РФ о референдумах. Статья 4 упомянутого Федерального закона предусматривает: «Гражданин Российской Федерации имеет право избирать, быть избранным, участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств».
Таким образом, при образовании нового субъекта РФ в форме объединения двух или более субъектов реализуется национальный суверенитет многонациональных народов соответствующих субъектов РФ.
Важно отметить, что в настоящий момент из законодательства субъектов РФ исключены положения, ограничивающие права граждан на участие в референдуме по национальному признаку. Так, отменено положение ч. 4 ст. 60 Конституции Республики Бурятия, согласно которому решения на референдумах считались принятыми, если за них проголосовало более половины граждан республики, в том числе более половины граждан бурятской национальности, принявших участие в голосовании2.
1 СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; 2002. № 39. Ст. 3642; 2003. № 26. Ст. 2572; 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2711; 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2716; 2004. № 24. Ст. 2335; 2004. № 33. Ст. 3368; 2004. № 35. Ст. 3607; 2004. № 50. Ст. 4950; 2005. № 27. Ст. 2708; 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3104; 2006. № 29. Ст. 3124; 2006. № 29. Ст. 3125; 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3427; 2006. № 50. Ст. 5303; 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 37; 2007. № 6. Ст. 681; 2007. № 10. Ст. 1151; 2007. № 17. Ст. 1938; 2007. № 18. Ст. 2118; 2007. № 31. Ст. 4008; 2007. № 31. Ст. 4011; 2008. № 19 (поправка); 2008. № 30 (ч. 1). Ст. 3605.
2 Конституция Республики Бурятия от 22 февраля 1994 г., в редакции от 4 марта 2008 г. // Бурятия. № 43. 9 марта 1994 г.; № 73. 19 апреля 2001 г.; 6 марта 2008 г. № 39. Решение Верховного суда Республики Бурятия от 17 ноября 2000 г. «О признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Конституции Республики Бурятия» // Бурятия. № 2. 5 января 2001 г.
§ 3. Воплощение нац. суверенитета в федеративном устройстве РФ 177
До настоящего времени практика образования нового субъекта РФ в форме объединения двух и более субъектов в один сводится к образованию нового субъекта РФ путем объединения краев (областей) с входящими в их состав автономными округами. Это может рассматриваться в качестве одного из путей решения проблемы сложносоставных субъектов РФ, а также низкого уровня бюджетной обеспеченности большинства автономных округов.
Однако без достаточного решения остаются вопросы защиты прав этнических общностей, исторически проживающих на территории автономных округов, на свободное культурное развитие, сохранение национального языка. Не последнюю роль в этом играет остающийся неясным правовой статус округов, как административно-территориальных единиц вновь создаваемых субъектов с единой территорией. Федеральные конституционные законы об образовании в составе Российской Федерации новых субъектов РФ1 отнесли решение этого вопроса к иным нормативно-правовым актам.
Так, в соответствии с пунктом 2 ст. 4 Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ от 25 марта 2004 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»2 особый статус Коми-
1 См.: Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ от 25 марта 2004 г. «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пер- мяцкого автономного округа», Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа», Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа», Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа», Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа».
2 СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1110; 2005. № 27. Ст. 2706; 2006. № 16. Ст. 1644.
178 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…
Пермяцкого округа в составе Пермского края должен быть определен Уставом Пермского края в соответствии с законодательством Российской Федерации. Однако законодательство Российской Федерации не регулирует статус подобных «адми- нистративно-территориальных единиц». В свою очередь, Устав Пермского края был принят лишь в 2007 году1. В связи с этим, необходимо включать нормы, устанавливающие общие начала осуществления государственной власти на территории указанных административно-территориальных единиц в текст федеральных конституционных законов об образовании новых субъектов РФ, на период до принятия устава вновь образованного субъекта РФ.
Формой проявления национального суверенитета в российском федерализме является право субъекта РФ изменить свой статус.
Всоответствии с ч. 5 ст. 66 Конституции РФ статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом. Такой федеральный конституционный закон пока не принят. При этом остается неясным вопрос, должен ли данный федеральный конституционный закон устанавливать общую для всех субъектов РФ процедуру изменения статуса либо соответствующий федеральный конституционный закон будет регулировать лишь изменение статуса конкретного субъекта РФ.
Впользу последнего варианта свидетельствует следующее.
Вотличие от ч. 2 ст. 65 Конституции РФ, ч. 5 ст. 66 Конституции РФ не содержит указания на то, что изменение статуса субъекта РФ будет производиться в порядке, установленном федеральным конституционным законом.
Кроме того, применительно к решению вопроса об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, получило закрепление на практике крайне сомнительное, с формальной точки зрения, прочтение ч. 1 ст. 137 Конституции РФ. Указанной статьей установлено, что изменения в ст. 65 Конституции РФ, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о
1 Российская газета. 4 мая 2007 г. № 94.
§ 3. Воплощение нац. суверенитета в федеративном устройстве РФ 179
принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта РФ, об изменении конституционно-правового статуса субъекта.
Законодатель, на мой взгляд, без достаточных оснований, посчитал, что для изменения ст. 65 Конституции РФ требуется принятие отдельного федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, что и было закреплено в п. 2 ст. 2 Федерального конституционного закона № 6-ФКЗ от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»1.
Представляется крайне важным законодательно закрепить саму процедуру изменения статуса субъектов федерации, ввиду следующих причин.
Во первых, поскольку существуют различные конституци- онно-правовые инструменты принятия согласованного решения Российской Федерацией и ее субъектом, необходимо определить процедуру получения требуемого Конституцией РФ взаимного согласия Российской Федерации и ее субъекта на изменение статуса последнего. В качестве возможных вариантов предлагается рассмотреть следующие.
А. Проект федерального конституционного закона об изменении статуса субъекта РФ вносится в Государственную Думу ФС РФ органом законодательной власти соответствующего субъекта федерации в порядке ч.1 и 2 ст. 104 Конституции РФ.
Б. Вопрос об изменении статуса субъекта федерации выносится высшим должностным лицом (главой) субъекта РФ на референдум соответствующего субъекта, о результатах которого уведомляется Президент РФ. В случае одобрения на референдуме изменения статуса субъекта РФ, проект федерального конституционного закона об изменении статуса субъекта РФ вносится Президентом РФ в Государственную Думу ФС РФ.
После этого федеральный конституционный закон принимается в порядке, предусмотренном ст. 108 Конституции РФ, и после вступления его в силу на основании ч. 1 ст. 137 Конституции РФ в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ вносятся изменения.
Во вторых, остается неясным, что именно будет изменяться при смене статуса субъекта РФ. В научной литературе пред-
1 СЗ РФ. 2001. № 52 (часть I). Ст. 4916; 2005. № 45. Ст. 4581.
180 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…
принят целый ряд попыток выяснить правовое содержание данного понятия1. Известный современный отечественный исследователь проблем федерализма И.А. Конюхова (Умнова) подчеркивает различия между правами и статусом через призму дифференциации равноправия и равенства статуса, применительно к субъектам РФ2.
Статус субъекта РФ — есть базовый видовой статус территориальной единицы государства, включающий права и обязанности, вытекающие из самого нахождения в составе федерации, и права и обязанности в отношениях с федерацией3.
Окаком же изменении статуса субъекта РФ идет речь в
п.5 ст. 66 Конституции РФ?
При смене статуса не могут меняться предметы ведения субъекта РФ, поскольку согласно положениям ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, а не федеральными конституционными законами.
При смене статуса субъекта РФ невозможно и изменение полномочий органов исполнительной власти субъекта РФ, как полученных от федеральных органов исполнительной власти, так и делегированных им, в силу ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ. В противном случае нарушался бы конституционно-правовой принцип равноправия субъектов РФ в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ).
1 См., например: Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации: Основы концепции, конституционная модель, практика. — М., 1999. С. 29; Ев докимов И.В. Проблемы правового регулирования статуса субъектов РФ: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 1999. С.12; Бродский М.Н., Ливеровский А.А. Правовой статус и экономическое развитие субъекта Российской Федерации. — СПб., 2000. С. 16; Конституционное право субъектов РФ / Отв. ред. проф. В.А. Кряжков. — М., 2002. С. 117; Иванов В.В. Вопросы теории государственного устройства // Журнал российского права. 2002. С. 93.
2 Конюхова И.А. Указ. соч. С. 385.
3 Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. — СПб.: Издательство Р. Асланова Юридический центр Пресс, 2004. С. 138.