Национальный суверенитет в правовой природе российского федерализма. Монография

§ 2. Влияние регионализации на содержание гос. и нац. суверенитета 231

Налицо новая тенденция к формированию регионального конституционного права, являющегося одновременно одной из форм национального права. В то же время не следует рассмат% ривать региональные объединения государств как носителей суверенитета. Даже наиболее продвинувшееся в плане расши% рения полномочий союзных органов объединение — Европей% ский Союз — остается по своей правовой природе конфедера% цией. Так, Конституционный Суд ФРГ в своем решении по Маастрихтскому договору отверг тезис о наличии исключитель% ной компетенции Европейского Союза или Сообщества и его органов определять собственную компетенцию1.

Одной из объективных причин сохранения государства% ми — членами Европейского Союза суверенитета является от% сутствие социальной основы трансформации регионального межгосударственного союза в государство — европейской го% сударствообразующей нации. Напротив, народы Европы, реа% лизуя национальный суверенитет в виде политических форм права на самоопределение, пока являются фактором сохране% ния европейскими государствами собственного суверенитета.

Органы Европейского Союза наделены полномочиями не народом Европы (или европейской нацией), а суверенными го% сударствами, использовавшими свое конституционное право на участие в межгосударственных союзах.

Вто же время нельзя сбрасывать со счетов тот факт, что европейские государства в течение послевоенного периода в процессе глубокой экономической интеграции заключили це% лый ряд международных договоров и создали международные органы как политико%правовые формы институционализации экономических процессов. По мнению И.А. Конюховой, выпол% нение целей, содержащихся в договорах, ведет к постепенной передаче высокой доли суверенных прав государств%членов в общеевропейские институты2.

ВXXI веке объективно не прекращается процесс сужения возможного спектра проявлений фактического суверенитета ев%

1 MacCormick N. Questioning Sovereignty: Law, State, and Nation in the European Commonwealth. — Oxford, New York: Oxford university press, 2001. P. 132.

2 Конюхова И.А. Международное и конституционное право: теория и прак% тика взаимодействия. — М.: Формула права, 2006. С. 153.

ропейских государств, которое на сегодня достигло такой степе% ни, что созданная конфедеративная система ЕС по объективным причинам нуждается в трансформации в единое государство, основанное на принципах федерализма1. Такую перспективу развития Европейского Союза видят шесть государств — осно% вателей ЕС, особенно Федеративная Республика Германия2, в отличие от Великобритании и Скандинавских государств, кото% рые видят будущее ЕС в создании союза суверенных государств при опоре на межправительственный, а не наднациональный подход3.

Несмотря на значительный опыт европейского конститу% ционализма в вопросах участия государств в межгосударствен% ных объединениях, на мой взгляд, отсутствуют объективные предпосылки для механического переноса этого опыта на почву российского конституционного законодательства.

С одной стороны, это является следствием недостаточной степени экономической интеграции Российской Федерации со странами, входящими наряду с Российской Федерацией в меж% государственные объединения (Содружество Независимых Го% сударств, Шанхайская организация сотрудничества и др.), и, следовательно, отсутствием объективной потребности в углуб% лении политической интеграции союза.

Российская Федерация, обладающая достаточными для раз% вития экономики природными ресурсами, не является лишь элементом европейской либо постсоветской экономической си% стемы, а является активным самостоятельным участником ми% рового рынка. Объединяя в своем составе народы, имеющие

1 Неслучайно то, что исследователи, обоснованно ссылающиеся на воз% можность денонсации крупными европейскими державами договоров систе% мы ЕС, в то же время отмечают, что такие действия приведут к драматическим экономическим последствиям для этих стран (см., например: Скурко Е.В. Гло% бальная и региональная торгово%экономическая интеграция: Эффективность правового регулирования. — СПб.: Издательство Р. Асланова Юридический центр Пресс, 2004. С. 14).

2 Фадеева Т.М. Европейский Союз и Российская Федерация: Две модели федерализма: аналитический обзор. — М.: ИНИОН РАН, 2007. С. 31–32.

3 Бусыгина И.М. Европейский Союз: новые измерения концепции суве% ренитета // Политическая наука. Суверенитет в условиях глобализации. Опыт политий Запада и Востока: Сб. науч. тр. / Ред. и сост. И.В. Кудряшова. — М.: ИНИОН РАН, 2005. С. 65.

§ 2. Влияние регионализации на содержание гос. и нац. суверенитета 233

различные этнические составляющие и относящиеся к различ% ным конфессиям, Российская Федерация обладает серьезными условиями для сохранения высокой степени самостоятельности в определении своей внутренней и внешней политики, сохране% ния широкого спектра возможных проявлений суверенитета государства и народов.

Кроме того, вызывают опасения негативные стороны про% цесса общеевропейской интеграции. На европейском уровне имеет место диспропорция недостаточного расширения компе% тенции международных представительных органов в условиях динамичного сужения реальной компетенции национальных ор% ганов исполнительной власти. Ряд политологов отмечает тот факт, что страны — участницы Европейского Союза лишаются существенных прерогатив суверенитета, которые не компенси% руются на уровне ЕС1 .

Таким образом, в Европейском Союзе создается угроза при% нятия решений на общеевропейском уровне вне рамок демо% кратических процедур, ранее установившихся в европейских странах. В случае, если фактическое содержание государствен% ного суверенитета европейских держав продолжит процесс су% жения, что повлечет за собой потерю актуальности формаль% но%юридического понятия «суверенитет», а «европейский су% веренитет» не наполнится реальным политико%правовым и экономическим содержанием, процедура принятия решений на государственном уровне может легко перейти от демократичес% кой к бюрократической.

В связи с этим отсутствуют условия для вхождения Россий% ской Федерации в состав Европейского Союза, идущего по пути трансформации в особую модель федеративного государства, и отказа от государственного суверенитета. Как отмечает дирек% тор Института экономики РАН Р.С. Гринберг, «Россия уже сей% час является крупным евроазиатским государством и не долж% на, как представляется, стремиться к полноправному членству в Европейском Союзе, ибо это предполагает последовательную

1 См.: Кустарев А. Кризис государственного суверенитета // Космопо% лис. 2003. № 1(3); Langhorne R. The Coming of Globalization: Its Evolution and Contemporary Consequences. — Houndmills, Hampshire; New York: Palgrave Macmillan, 2001.

§ 2. Влияние регионализации на содержание гос. и нац. суверенитета 235

нову для реализации интеграционного потенциала Российской Федерации даже на постсоветском пространстве.

В соответствии со ст. 79 Конституции РФ Российская Фе% дерация может участвовать в межгосударственных объедине% ниях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит ос% новам конституционного строя Российской Федерации. Соглас% но положениям подпункта «д» п. 1 ст. 15 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101%ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»1 международные договоры Российской Федерации об участии Российской Федерации в межгосударст% венных союзах, международных организациях и иных межгосу% дарственных объединениях, если такие договоры предусматри% вают передачу им осуществления части полномочий Российс% кой Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации, подлежат ра% тификации.

Как следует из приведенных выше норм, вступление в силу и применение в отношении Российской Федерации каких%либо международных договоров, ограничивающих суверенитет Рос% сийской Федерации, являющийся одной из основ конституци% онного строя, не допускается. При этом Российская Федерация может участвовать только в таких объединениях, которые со% зданы и действуют исключительно на основании международ% ного договора.

На практике это ставит вопрос о конституционности актов, закрепляющих правовые основы межгосударственных объеди% нений, участником которых уже является Российская Федера% ция. Это касается, в частности, ст. 62 Договора о создании Со% юзного государства2, согласно которой государственное уст% ройство и правовая система Союзного государства должны быть определены Конституционным актом Союзного государства, подлежащим принятию в будущем. Как известно, такой акт до сих пор не рассматривался Федеральным Собранием Россий% ской Федерации, что лишний раз доказывает отрицательное

1 СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.

2 СЗ РФ. 2000. № 7. Ст. 786.

значение недостаточной проработки в конституционном зако% нодательстве Российской Федерации норм, регулирующих ме% ханизмы участия Российской Федерации в межгосударствен% ных объединениях на основе передачи полномочий, исходя из установленного Конституцией РФ разграничения предметов ве% дения между Российской Федерацией и ее субъектами.

Недостаточность правового регулирования данных отно% шений сужает правовые возможности Российской Федерации в рамках существующего конституционного строя осуществлять гибкую политику по делегированию полномочий международ% ным органам без ущемления собственного суверенитета. В ре% зультате налицо тот факт, что Российская Федерация участвует в объединениях государств, характеризующихся низкой степе% нью политико%правовой интеграции при сохранении тенденции ее снижения (Содружество Независимых Государств, Союзное государство России и Белоруссии).

Как показывает европейская и мировая практика развития региональных объединений государств, сам по себе государ% ственный суверенитет, его закрепление в конституции страны не создают правовых препятствий для участия государства в интеграционных процессах на региональном уровне. Не суве% ренитет Российской Федерации и его многонационального на% рода, а жесткость и узость юридически значимого толкования явления суверенитета могут препятствовать активному учас% тию России как крупной региональной державы в процессе политической интеграции в регионе.

Как уже отмечалось, Конституционный Суд РФ признал не соответствующим Конституции РФ подход, при котором полно% та государственной власти субъектов РФ в рамках собственных предметов ведения именуется суверенитетом. Тем самым, в рам% ках ныне действующей Конституции РФ невозможно вступле% ние Российской Федерации в межгосударственное объедине% ние, правовой статус которого (а также его членов) будет решен с позиций не передачи полномочий в рамках международного договора, а разграничения предметов ведения между объедине% нием и государствами%участниками на основе международно% правовых и конституционно%правовых норм.

Иными словами, в рамках узкого правового подхода к явле% нию суверенитета и его правовому содержанию участие Рос%

§ 2. Влияние регионализации на содержание гос. и нац. суверенитета 237

сийской Федерации в процессе региональной политической ин% теграции ограничено несколькими возможными формами, а именно: включение в состав Российской Федерации других го% сударств на правах субъектов и создание межправительствен% ных (межгосударственных) органов для осуществления полно% мочий по координации деятельности органов государственной власти стран%участниц в соответствующей сфере, разработке модельных нормативных актов и прочих документов рекомен% дательного характера.

Таким образом, на уровне российского конституционного законодательства не реализуется большой потенциал федера% тивного государства, в котором, по общему правилу, имеют ме% сто лучшие условия, по сравнению с унитарным, для обеспече% ния политической интеграции народов, создающих в процессе самоопределения новые государственные образования.

Регионализация, как процесс развития региональных объе% динений государств, затрагивает явление суверенитета не толь% ко в сфере государственного суверенитета, но и национального суверенитета.

Так, на европейском континенте регионализация представ% ляет собой процесс, направленный на стирание этнических раз% личий и формирование общеевропейской нации как основы возможного нового государственного образования, основанно% го на принципах федерализма.

По мнению Р. Коллинза, институциональные механизмы и культурные сети Европейского Союза будут способствовать со% зданию европейской культурной идентичности1. На мой взгляд, эта идентичность имеет глубокие исторические корни. Однако именно политика формирования единого правового простран% ства, обеспечение равного доступа к пользованию экономичес% кими, социальными, и политическими правами граждан других государств, входящих в региональное объединение, развивает на несколько ином, юридически значимом уровне региональ% ное самосознание и особую форму региональной идентичнос% ти, которая служит основанием для формирования новой чело% веческой общности.

1 Коллинз Р. «Балканизация» или «американизация»: геополитическая те% ория этнических изменений // Логос. 2005. № 1(46). С. 59.

Одним из векторов развития конституционно%правового статуса личности в государствах — членах Европейского Союза является расширение законодательного регулирования статуса личности как европейского гражданина (гражданина страны — члена ЕС) и как жителя определенного региона (муниципально% го образования). В результате, как отмечают ряд западных ис% следователей, происходит эрозия явления нации%государства как с наднационального, так и субнационального уровней, и созда% ются предпосылки для развития концепции европейского граж% данства в европейском праве1.

Впроцессе расширения конституционно%правового регу% лирования статуса иностранных граждан, принадлежащих к оп% ределенному региону (к примеру, жителей Европейского Со% юза, европейцев), возникает, по существу, новый субъект права народов на самоопределение, носитель национального сувере% нитета, который может стать государствообразующей нацией.

На мой взгляд, при разработке и совершенствовании нор% мативно%правовых актов, регулирующих конституционно%пра% вовые отношения, а также при определении внешнеполитичес% ких ориентиров целесообразно учитывать европейский опыт обеспечения эффективной политической интеграции. Такая ин% теграция невозможна лишь с опорой на углубление экономи% ческого сотрудничества, необходимо обеспечение социальной интеграции, направленной на формирование новой суверенной нации, которая должна составить основу нового федеративного государства.

Вотношении Российской Федерации следует отметить, что внешняя политика в регионе и развитие национального законо% дательства в соответствующем направлении не способствуют в достаточной мере формированию единой нации на постсовет% ском пространстве.

Одной из объективных причин является недостаточное фор% мирование на сегодня государствообразующей российской на% ции в условиях продолжающегося кризиса постсоветского пра%

1 Brubaker R. Civic and Ethnic Nations in France and Germany // Ethnicity / Еd. by J.Hutchinson and A.D.Smith. — Oxford, New York: Oxford university press, 1996. P. 172; Evans A.C. European Citizenship: A Novel Concept in EEC Law // American Journal of Comparative Law. 1984. № 32. Р. 679–715; Durand A. European Citizenship // European Law Review. 1979. № 4. Р. 3–14.

§ 2. Влияние регионализации на содержание гос. и нац. суверенитета 239

восознания, вызванного исчезновением общности «советский человек».

Однако Российская Федерация в условиях регионализации, реализуя свой экономический и культурный потенциал, спо% собна направить развитие законодательства, регулирующего правовой статус личности, не только по пути обеспечения реа% лизации прав и свобод граждан Российской Федерации, но и развивать нормативное регулирование статуса особой катего% рии иностранных граждан — граждан государств — бывших советских республик (или иных государств региона). Необходи% мо учитывать, что помимо экономических основ развития реги% ональных объединений государств имеют место социальные факторы, связанные с реализацией прав народов, имеющих ис% торические связи с Российским государством, в государствах региона.

Между тем в условиях сложной ситуации с реализацией прав народов в государствах постсоветского пространства в за% конодательстве Российской Федерации для осуществления ак% тивной роли в процессах интеграции народов как социальной основы для политической интеграции в регионе, по существу, имеется один развитый правовой институт — государственная политика в отношении соотечественников и их потомков, про% живающих за рубежом.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 24 мая 1999 г. № 99%ФЗ «О государственной политике Российской Фе% дерации в отношении соотечественников за рубежом» одни из целей государственной политики Российской Федерации в от% ношении соотечественников заключаются в оказании государ% ственной поддержки и помощи соотечественникам в реализа% ции и обеспечении прав и свобод человека и гражданина, в том числе права свободно выражать, сохранять и развивать свою самобытность, создавать национально%культурные автономии, общественные объединения, средства массовой информации и участвовать в их деятельности и др.

Однако реальной формой такой поддержки является лишь переселение соотечественников на территорию России с пре% доставлением им гражданства. Это подтверждается положения% ми Государственной программы по оказанию содействия доб% ровольному переселению в Российскую Федерацию соотече%