Национальный суверенитет в правовой природе российского федерализма. Монография

§ 3. Воплощение нац. суверенитета в федеративном устройстве РФ 201

но-культурной автономии не ставится в зависимость от деятельности собственной этнократической элиты. Органы нацио- нально-культурной автономии, представляющие собой органы управления общественной организации, не являются носителями подлинно властных полномочий, в отличие от органов государственной власти национально-территориальных образований и органов местного самоуправления. Поэтому экономическая элита того или иного народа, исходя из соображений получения властных рычагов для развития своего бизнеса, не заинтересована в участии в деятельности органов национально-культур- ной автономии. По этой причине, действия и программы, осуществляемые в рамках национально-культурной автономии, в большей степени соответствуют потребностям того или иного народа. Как справедливо отмечает В.А. Тишков, национальнокультурная автономия реализуется «через низовую общественную инициативу, самоорганизацию и заинтересованность рядовых членов группы»1.

Говорить об успешности института национально-культур- ной автономии пока рано. Но уже сейчас можно утверждать, что подобная форма реализации национального суверенитета может стать модельной для сглаживания межнациональных противоречий, вызванных динамичным процессом изменения национального состава Российской Федерации.

В заключение настоящей главы необходимо отметить, что федеративное устройство Российского государства, основанное на реализации национального суверенитета народов Российской Федерации (как этнических, так и территориальных общностей), исходя из национальных и региональных особенностей, включает в себя разнородный состав субъектов РФ, однако при этом конституционным законодательством задан вектор уравнивания правового статуса территориальных и националь- но-территориальных образований.

Развитие федеративных отношений на основе перехода к равноправию субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, равенства граждан вне зависимости от национальной, языковой и религиозной при-

1 Тишков В.А. Очерки теории и политики этничности в России. — М., 1998. С. 298.

202 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

надлежности, признания культурного плюрализма способствует развитию гражданских основ в национально-территориаль- ных образованиях, являющихся субъектами Российской Федерации. Однако переход от национально территориальной к территориальной организации устройства Российского госу дарства возможен только после создания экономических, соци альных и политических условий для отказа от рассмотрения этнических общностей в качестве субъектов реализации свое го права на самоопределение в политических формах.

Реализация принципов федерализма на конституционном и договорном уровнях, одновременно с осуществлением государственной национальной политики, направленной на реализацию этническими общностями национального суверенитета в этнокультурных формах, оказала и продолжает оказывать большое положительное влияние на сохранение территориальной целостности Российской Федерации.

Г Л А В А III

ВЛИЯНИЕ ПРОЦЕССОВ ГЛОБАЛИЗАЦИИ

И РЕГИОНАЛИЗАЦИИ НА СУВЕРЕНИТЕТ

§ 1. Эволюция государственного и национального суверенитета

в контексте глобализации

Процессы глобализации наряду с регионализацией в на% стоящее время представляют собой весьма значимые факторы трансформации международных отношений, а также полити% ко%правовых отношений внутри государств.

Под глобализацией принято понимать переход от межго% сударственной экономики, где главными субъектами являются отдельные национальные экономические системы, к общеми% ровой (глобальной), в которой различные национальные эко% номические системы включаются и взаимодействуют в единой системе международных процессов и хозяйственных операций1.

При рассмотрении вопроса о воздействии глобализации на суверенитет методологически целесообразно отделить глобали% зацию как совокупность процессов от последствий глобализа% ции. Именно эти последствия и оказывают непосредственное воздействие на современное государство и право, на содержа% ние государственного и национального суверенитета. В частно% сти, к таким последствиям можно отнести объективно суще% ствующее явление антиглобализма, представляющее собой

1 Hirst P. Globalization in question. — Malden MA: Blackwell publishers, 1996. P. 8.

движение против дальнейшего укрепления мирового господ% ства нескольких технологически развитых стран.

Нормативные правовые акты как на национальном, так и на международном уровнях не содержат определений терми% нов «глобализация» и «глобализм»1, в связи с чем вопрос об их правовом содержании остается открытым. Глобализация — это совокупность объективно существующих процессов в мировой экономике, которые (вернее сказать, последствия которых) зат% рагивают институты государства и права. Коль скоро глобали% зация (но отнюдь не некоторые действия ряда технологически развитых государств, которые нередко камуфлируются поня% тием «глобализация») суть явление объективное, оно не по% явилось в определенный момент в течение второй половины XX века и никакой новизны процессы глобализации собой не представляют2.

Процессы глобализации затрагивают экономическую ос% нову суверенитета государств и устойчивого развития народов, выраженную, главным образом, в неотчуждаемом праве на при% родные ресурсы. Это неотчуждаемое право («неотъемлемый су% веренитет»), закрепленное в резолюциях Генеральной Ассамб% леи ООН 1515 (XV) от 15 декабря 1960 г., 1803 (XVII) от 14 де% кабря 1962 г. не является в современной мировой экономической системе достаточным условием для проведения самостоятель% ной экономической политики государства. Создание государ% ством экономических условий для реализации конституцион% ных прав граждан возможно лишь в случае соблюдения сло%

1 По мнению В.В. Перской, понятие глобализм отличается от понятия глобализации и предполагает объективно обусловленную невозможность само% изоляции ни одного народа, ни одной страны без проявления во времени нега% тивных последствий для изолирующегося народа, государства // Перская В.В. Глобализация и государство. — М.: Издательство РАГС, 2005. С. 30. В настоя% щей работе понятия «глобализм» и «глобализация» предлагается рассматри% вать как относящиеся к одному и тому же явлению, при этом глобализм пред% ставляет собой состояние, а глобализация — процесс.

2 Wallerstein I. The Capitalist World Economy. — Cambridge: Cambridge University Press, 1979. P. 19; George V., Wilding P. Globalization and Human Welfare. — Houndmills, Basingstoke, Hampshire; New York: Palgrave, 2002. P. 20; Кара Мурза С.Г. Россия в «глобализирующемся» мире // Философия хозяй% ства. Февраль 2001; Хелд Д., Гольдблатт Д., Макгрю Э., Перратон Дж. Гло% бальные трансформации: Политика, экономика, культура. — М.: Праксис, 2004. С. 15.

жившихся среди основных участников мирового рынка правил поведения. Общегосударственные задачи достигаются при ус% ловии обеспечения конкурентоспособности страны на мировой арене.

Российская Федерация, наряду с другими крупными миро% выми державами, обладает значительными природными ресур% сами, промышленными объектами, производственными и ин% формационными технологиями, а также научным потенциалом, что определяет возможность реализации ее суверенитета, про% ведения самостоятельной внутренней и внешней политики. Од% нако глобализация привела к тому, что такая самостоятельность, и, следовательно, суверенитет государства может рассматри% ваться лишь в качестве относительного.

Предопределен ли уход государства от регулирования эко% номических отношений и тем самым отказ от публично%право% вых методов регулирования, и превращение институтов управ% ления обществом и охраны его интересов в частноправовые? Господство общемировых принципов рынка в экономических системах государств позволяет говорить об универсальном зна% чении рыночных механизмов. В то же время налицо другая общемировая тенденция: эффективное распределение и исполь% зование ограниченных ресурсов требует сочетания рыночных и нерыночных инструментов управления, применения как част% ноправовых так и публично%правовых методов при осуществле% нии экономической политики.

В связи с этим трудно согласиться с мнением, что глобали% зация приведет к отказу от конституционного государства.

Конституционно%правовая модель суверенного государства, выработанная для целей осуществления самостоятельной госу% дарственной экономической политики внутри страны, сводя% щейся на межгосударственном уровне к инструментам протек% ционизма, устанавливает де%юре монополию государства ока% зывать воздействие на рыночные отношения, но при этом не отражает все возрастающую роль транснациональных корпора% ций, неправительственных организаций, межправительственных организаций, их возрастающее влияние на содержание сувере% нитета государств.

Наметилась тенденция отхода от четкого разделения меж% дународного и национального (внутригосударственного) права

в пользу постепенного перехода к новой модели права — миро% вой глобальной правовой системе. На базе сближения и дости% жения единообразия всех правовых систем (внутригосудар% ственных и международных) на основе единых норм, стандартов, юридических принципов в правовую теорию и практику входит понятие «международный правовой порядок»1.

Отставание национальных правовых систем от фактически сложившихся отношений в сфере управления экономикой не может не вызывать опасений. Как отмечает руководитель Цент% ра исследования международного развития Гордон Смит, если люди придут к убеждению, что государства не могут развивать экономику, обеспечивать необходимое регулирование или от% правление правосудия, они передадут свои ресурсы и перепод% чинят себя другим субъектам — внутригосударственным либо транснациональным институтам2. Высокая степень интеграции хозяйственных взаимоотношений у субъектов мирового рынка предопределяет необходимость совершенствования конститу ционно правовых основ организации публичной власти в государ ствах — активных участниках мировой экономической систе мы, в том числе в Российской Федерации, для целей обеспечения правового механизма осуществления государствами скоорди нированной экономической политики, не допуская нарушения собственного суверенитета.

В противном случае с трудом достигнутые результаты исто% рической борьбы XVIII–XX вв. за конституционное государст% во, обеспечивающее и защищающее права и свободы человека и гражданина, приобретут абстрактный характер. Государство, лишенное достаточных материальных ресурсов, находящееся в стороне от системы фактически сложившихся в мире экономи% ческих отношений, будет нести ответственность за исполнение, а в действительности не исполнять свои обязанности, закреп% ленные в конституции и законодательстве.

Государство, принимающее на себя конституционно%пра% вовые обязанности обеспечить реализацию прав и свобод чело% века и гражданина, не может занимать пассивную позицию в

1 Глобализация и развитие законодательства: Очерки / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, А.С. Пиголкин. — М.: Городец, 2004. С. 39.

2 Smith G., Naim M. Altered states: globalization, sovereignty and governance. — Ottawa: International Development Research Centre, 2000. P. 1.

процессах глобализации. Процессы глобализации, основанные на принципах рыночной экономики, сами по себе не могут соз% дать условия для реализации политических, социальных и куль% турных прав граждан. Не отрицая объективный характер инте% грации экономических систем современных государств, следует отметить, что некоторые процессы глобализации представляют собой инструменты осуществления политики суверенных госу% дарств. Оказывать сколько%нибудь значимое влияние на про% цессы глобализации могут только те государства, которые со% здали политико%правовые и экономические условия гарантии собственного суверенитета.

Осуществление международными организациями, основан% ными на принципе суверенитета государств, своих полномочий предполагает формально%юридическое («суверенное») равенство государств, в то время как достижение фактического равного доступа к благам и равного распределения издержек глобализа% ции пока остается задачей планетарного масштаба1. Реализация права на самоопределение привели к появлению большого ко% личества государств с малым населением и неразвитой эконо% микой. Процессы глобализации увеличили разрыв между уров% нем благосостояния в различных государствах. Это привело к кризису ООН и поставило под вопрос возможность осуществ% ления государствами собственного суверенитета2.

Инструментами влияния все в большей степени выступают не учреждения ООН, переживающие кризис вследствие высо% кого влияния в них экономически отсталых стран «третьего мира», а международные финансовые корпорации (например, Международный валютный фонд) и транснациональные корпо% рации, в капитале которых прямо либо косвенно участвуют наиболее экономически развитые государства.

Российская Федерация, исходя из конституционно%право% вых норм о распространении суверенитета Российской Феде% рации на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4 Конституции РФ), о социальном государстве (ч. 1 ст. 7), не может, а обязана активно участвовать в процессах глобализации мировой экономики.

1 Декларация тысячелетия Организации Объединенных Наций, утверж% денная резолюцией 55/2 Генеральной Ассамблеи от 8 сентября 2000 г. // Мос% ковский журнал международного права. 2001. № 41.

2 Suter K. Global order and Global Disorder: Globalization and the Nation% State. — Westport CT: Praeger publishers, 2003. P. 31–67.

Конституция РФ закрепляет не пресловутый «уход госу% дарства из экономики», а смену инструментов достижения кон% ституционно%правовой нормы%цели о социальном государстве от чисто административного механизма хозяйствования к ди% версифицированным формам защиты российских субъектов экономических отношений и обеспечения их ведущего положе% ния на мировом рынке. Тем самым создаются экономические и политические условия для обеспечения гарантий суверенитета Российской Федерации при проведении политики, направлен% ной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие своих граждан.

В Концепции внешней политики Российской Федерации1 указано, что наряду с дополнительными возможностями соци% ально%экономического прогресса, расширения человеческих кон% тактов глобализация мировой экономики порождает и новые опасности, особенно для экономически ослабленных государств, усиливается вероятность крупномасштабных финансово%эконо% мических кризисов2. Растет риск зависимости экономической системы и информационного пространства Российской Федера% ции от воздействия извне, в связи с чем необходимо повысить эффективность политических, правовых, внешнеэкономических и иных инструментов защиты государственного суверенитета России и ее национальной экономики в условиях глобализации.

Таким образом, глобализация сама по себе не привела к уничтожению явления суверенитета. Последствия глобализа% ции приводят к уменьшению, размыванию гарантий суверени% тета экономически отсталых государств, выступающих в отно% шении глобализации объектом, и, напротив, ведут к укреплению суверенитета государств, выступающих не только объектами, но и субъектами (участниками) принятия решений в институ% тах глобализации. Пункт 8 Алма%Атинского акта, заключенного 4 июня 2002 г. между государствами — членами Совещания по взаимодействию и мерам доверия в Азии (СВМДА), гласит: «Мы рассматриваем глобализацию в качестве вызова современнос% ти. В то время как она может предоставить определенные воз%

1 Российская газета. 11 июля 2000 г. № 133.

2 Негативные события в российской экономике, протекающие в настоя% щее время, начиная с лета 2008 года, как нельзя ярче демонстрируют взаимо% зависимость экономических систем всех стран мира.

можности для роста и развития, на нынешнем этапе ее плоды неравномерно распределены среди народов и много еще пред% стоит сделать для того, чтобы обеспечить их всеобъемлющее и равное распределение на глобальном уровне»1.

Основным доводом в пользу «размывания» (или, как иног% да пишут, «сокращения»2 ) суверенитета государств выступает факт невозможности государства осуществлять ряд действий как в сфере внутренней, так и внешней политики. В качестве примеров такого рода ограничений, в частности, указываются:

—запрет на произвольное ограничение общепризнанных (естественных) прав и свобод человека и гражданина; в работах некоторых специалистов можно встретить прямое противопос% тавление системы суверенных государств и принципа верхо% венства прав и свобод человека и гражданина3;

—ограничение полномочий государства в области контро% ля финансовой системы (в т.ч. наличием системы международ% но%правового арбитража на валютных рынках, в международ% ной торговле);

—верховенство норм международного права относитель% но норм, закрепленных национальным законодательством;

—ограничение полномочий государства в области распо% ряжения природными ресурсами правами транснациональных корпораций, разработавшими соответствующие месторождения,

ит.д.

Приведенные выше примеры «размывания» суверенитета государств отнюдь не свидетельствуют о каком%либо формаль% но%юридическом ограничении явления суверенитета. В данном случае было бы правильнее говорить о «размывании» устарев% ших представлений о суверенитете.

Наличие суверенитета — необходимый отличительный при% знак государства как источника образования права вообще. Су% ществующие международные политические структуры мирового (ООН, Совет Безопасности ООН) и регионального (Европейский Союз, НАФТА, МЕРКОСУР) масштаба возникли и осуществля%

1 Дипломатический вестник. 2002. № 7.

2 Гринин Л.Е. Национальный суверенитет в век глобализации // Сувере% нитет. Трансформация понятий и практик: Монография / Под ред. М.В. Ильи% на, И.В. Кудряшовой. — М.: МГИМО%Университет, 2008. С. 115.

3 См., например: Keohane R.O. Power and governance in a partially globalized world. — London: New York: Routledge, 2002. P. 259.

ют свою деятельность по воле суверенных государств в резуль% тате передачи государствами части своих полномочий, а не су% веренитета1.

Признание национальными правовыми системами примата общепризнанных норм и принципов международного права при% вело к ограничению спектра возможных проявлений государ% ственного суверенитета, а не к исчезновению либо формально% юридическому ограничению самого верховенства государствен% ной власти на территориях соответствующих государств2.

Без национальных правовых механизмов обеспечения реа лизации прав человека эти права будут носить декларативный характер. Попытки идеологов т.н. «сетевых структур», альтер% нативных вестфальской системе, предложить негосударствен% ную систему защиты прав человека от права сильного пока трудно признать удачными3. Нахождение транснациональных корпораций под юрисдикцией конкретных государств, распро% страняющих на корпорации собственный суверенитет, не отри% цается и сторонниками расширения круга лиц, обладающих международной правосубъектностью. Постоянный представи% тель Японии при ООН Х. Овада на Конгрессе ООН по междуна% родному праву заявил, что «мир страдает сегодня от разрыва, который возник между быстрорастущей реальностью того, что предприниматели как индивиды вовлечены в деятельность в

1 По мнению Е.В. Скурко, международная торгово%экономическая инте% грация в юридической области получает свое организационно%правовое во% площение в виде международной организации наднационального типа, или конфедерации, в которой любое правоприменение основывается на добро% вольном признании государствами%членами таких решений и может быть реа% лизовано только через национальные правовые системы и механизмы этих государств // Скурко Е.В. Глобальная и региональная торгово%экономическая интеграция: Эффективность правового регулирования. — СПб.: Издательство Р. Асланова Юридический центр Пресс, 2004. С. 15–19.

2 Данное обстоятельство наталкивает на мысль о том, что в психологии понятие «суверенитет» как раз и рассматривается как свобода действий в за% ранее определенных (установленных) пределах, которые носителем суверени% тета соблюдаются, окружающими (другими потенциальными и актуальными носителями суверенитета) признаются, а изменяются только по взаимному согласию. См.: Бондырева С.К., Колесов Д.В. Суверенитет, субъективность, сво% бода. — М.: Издательство Московского психолого%социального института; Во% ронеж: Издательство НПО «МОДЭК», 2007. С. 325.

3 Зорькин В.Д. Апология Вестфальской системы // Российская газета.

22 августа 2006 г. № 184 (4150).