Национальный суверенитет в правовой природе российского федерализма. Монография

§ 2. Влияние регионализации на содержание гос. и нац. суверенитета 251

ловии, что они не затрагивают предусмотренные ее ст. 71 (пунк% ты «к», «л», «м», «н») полномочия и прерогативы Российской Федерации как суверенного государства, и что координация таких связей определяется федеральным законом и принимае% мыми на его основе законами и иными нормативными актами субъектов РФ1.

Федеральными законами «О координации международных

ивнешнеэкономических связей субъектов РФ» от 4 января 1999 г. № 4%ФЗ; «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. № 101%ФЗ; «Об основах государственного ре% гулирования внешнеторговой деятельности» от 8 декабря 2003 г. № 164%ФЗ регламентированы механизмы взаимодействия феде% ральных органов государственной власти и органов государ% ственной власти субъектов федерации в этой сфере.

Процессы регионализма в данном контексте отнюдь не сво% дятся к расширению международных связей регионов. Налицо тенденция вовлечения регионов в становление межгосудар% ственных объединений, а этот процесс должен рассматривать% ся не только как форма реализации государственных полномо% чий в рамках предметов ведения, установленных конституцией федеративного государства, но и как реализация национально% го суверенитета в формах политического самоопределения.

ВДекларации Ассамблеи народов Европы «О регионализ% ме в Европе» 1996 г. закреплено, что «регионы представляют собой важнейший и незаменимый элемент построения Европы

ипроцесса европейской интеграции». Статья I%32, параграф 3 статьи III%365 проекта Договора, учреждающего Конституцию для Европы от 20 октября 2004 г., статьи 8, 9 Протокола № 2 о применении принципов субсидиарности и пропорциональнос% ти к указанному проекту2 предполагают придание нового рас%

1 Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. № 92%О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответ% ствия Конституции РФ отдельных положений конституций Республики Ады% гея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Рес% публики Северная Осетия — Алания и Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2000. № 29. Ст. 3117.

2 Европа без России. Договор, учреждающий Конституцию для Европы от 20 октября 2004 года. — М.: Европа, 2005. С. 47, 239, 297. В данном переводе текста проекта договора Комитет регионов указан как «Комитет по делам ре% гионов».

ширенного статуса на правах консультативного органа Союза существующему Комитету регионов ЕС.

В Европе регионы уже сегодня активно участвуют в работе Европейского Союза через Комитет регионов ЕС, Ассамблею регионов Европы, Конгресс местных и региональных властей Европы. Такое непосредственное участие нередко является пу% тем преодоления конфликтных ситуаций, связанных с реализа% цией права на самоопределение в таких регионах, как Шотлан% дия, Уэльс, Каталония, Аландские острова и др. Важно отме% тить, что участие регионов в процессе региональной интеграции имеет в ряде стран развитую нормативную базу. Статья 3а Кон% ституции Республики Бавария прямо указывает: «Бавария осоз% нает себя членом объединенной Европы, которая следует прин% ципам демократии правового государства, социальным и феде% ративным принципам, а также субсидиарности, поддерживает самостоятельность регионов и гарантирует их участие в приня% тии решений по европейским вопросам. Бавария сотрудничает с другими европейскими регионами».

Конституция Федеративной Республики Германии не толь% ко закрепляет требование об учете мнения федеральных земель при издании законов, делегирующих суверенные права орга% нам Европейского Союза в случае затрагивания исключитель% ных законодательных полномочий земель, но и предусматрива% ет право федеральных земель передавать с одобрения феде% рального правительства свои суверенные права учреждениям, находящимся на территории, прилегающей к границе. Тем са% мым стимулируется формирование еврорегионов — особой фор% мы межрегионального и межгосударственного сотрудничества приграничных территорий.

Конституция РФ не закрепляет какой%либо возможности делегирования субъектами Российской Федерации своих пол% номочий каким%либо межгосударственным региональным объе% динениям. Статья 79 Конституции РФ, предусматривающая пра% во Российской Федерации участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соот% ветствии с международными договорами, оставляет без право% вой регламентации вопросы передачи субъектами Российской Федерации собственных полномочий вне пределов ведения Рос% сийской Федерации и полномочий Российской Федерации по

§ 2. Влияние регионализации на содержание гос. и нац. суверенитета 253

предметам совместного ведения Российской Федерации и субъ% ектов РФ.

Статья 4 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101%ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» уста% навливает, что международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта РФ, заключается по согласованию с органами государственной вла% сти заинтересованного субъекта РФ, на которые возложена со% ответствующая функция. Какое%либо согласование с субъекта% ми федерации делегирования в соответствии с международным договором полномочий субъекта РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ вовсе не требу% ется. Пункт 2 указанной статьи установил лишь обязанность федеральных органов исполнительной власти направлять орга% нам государственной власти заинтересованного субъекта РФ проект соответствующего международного договора. При этом непредставление органом государственной власти субъекта РФ в указанный федеральным органом исполнительной власти срок ответа не препятствует внесению предложения о заключении международного договора Российской Федерации.

К сожалению, действующее законодательство в условиях отсутствия необходимых основополагающих норм в Конститу% ции РФ, по существу, не решает вопрос относительно правовой природы соглашений, заключаемых субъектами Российской Фе% дерации с иностранными государствами, регионами, входящи% ми в их состав, межправительственными органами. Статья 7 Федерального закона «О координации международных и внеш% неэкономических связей субъектов РФ» от 4 января 1999 г. № 4% ФЗ лишь упоминает о том, что соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта РФ, независимо от формы, наименования и содержания, не являются международ% ными договорами.

Это является следствием того, что данный федеральный закон в целом опирается на позицию отрицания международ% ной правосубъектности субъектов РФ. Такую позицию, направ% ленную в большей степени для обеспечения исключительной роли федеральных органов исполнительной власти в вопросах координации внешнеэкономических связей субъектов РФ, вряд ли можно рассматривать как юридически обоснованную. Сле%

дует согласиться с мнением В.Л. Толстых, отмечающего, что эта концепция «не может не вступать в противоречие с Конститу% цией, признающей за субъектами РФ возможность осуществле% ния международных связей. Осуществлять международные свя% зи и не являться при этом субъектом международного права — невозможно»1.

Особенностью правового содержания суверенитета Россий% ской Федерации как федеративного государства является реа% лизация внешнего и внутреннего суверенитета на основе раз% граничения предметов ведения федерации и ее субъектов. При% знание за субъектами Российской Федерации международной правосубъектности, вытекающей, в первую очередь, не из меж% дународно%правовых, а конституционно%правовых норм, отнюдь не предполагает разделение суверенитета между Российской Федерацией и ее субъектами, а лишь вытекает из закрепления за субъектами Российской Федерации полноты государствен% ной власти вне пределов ведения Российской Федерации и пол% номочий Российской Федерации по предметам совместного ве% дения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 73 Конститу% ции РФ).

Участие субъектов РФ в международных и внешнеэконо% мических связях, продиктованное вызовами регионализации, таким образом, не ограничивает формально%юридический суве% ренитет Российской Федерации, а влияет на его содержание.

Непризнание международной правосубъектности субъек% тов РФ и одновременное указание в Конституции РФ наимено% вания «государство» в отношении республик ставит ряд про% блем. Обход законодателем крайне важного вопроса о правовой природе соглашения об осуществлении международных и внеш% неэкономических связей, заключенного органами государствен% ной власти субъекта РФ, означает не что иное, как отсутствие достаточных конституционно%правовых механизмов участия субъектов РФ в международных отношениях как формы реали% зации национального суверенитета народов России. Это, в свою очередь, может привести к притязаниям субъектов РФ на сугу% бо международно%правовое регулирование соответствующих от% ношений.

1 Толстых В.Л. Международная деятельность субъектов РФ. — М.: Меж% дународные отношения, 2004. С. 70.

§ 2. Влияние регионализации на содержание гос. и нац. суверенитета 255

Отсутствие последовательной государственной позиции по этому основополагающему вопросу скорее препятствует, неже% ли способствует экономическим и культурным связям регио% нов, лишая тем самым народы Российской Федерации право% вых механизмов для реализации собственного суверенитета в целях свободного экономического и культурного развития. Это может создать питательную почву для появления в обществе политических требований, направленных на демонтаж суще% ствующей системы федеративных отношений, игнорирующей определенные исторические связи народов России с народами, населяющими другие государства.

Однако это не означает, что субъекты Российской Федера% ции не участвуют в межгосударственном региональном сотруд% ничестве, а народы, населяющие Российскую Федерацию, ли% шены возможности реализовать свой суверенитет путем зак% лючения соглашений, касающихся социально%экономического и культурного развития, между соответствующим субъектом Российской Федерации и иностранным государством либо вхо% дящим в его состав регионом.

Российская Федерация по объективным причинам не мо% жет оставаться в стороне от процессов регионализации, прохо% дящих, в первую очередь, по своим западным рубежам. Необхо% димость обеспечения межрегионального взаимодействия на более тесном уровне стала особенно очевидной после вступле% ния Республики Польша и Литовской Республики в Европей% ский Союз, когда возникла реальная угроза нарушения права жителей одного из субъектов РФ — Калининградской области на свободное передвижение по территории Российской Феде% рации. Возникла реальная угроза снижения и без того низкого уровня экономических и культурных связей этнически разно% родного населения, населяющего данный регион с остальной частью Российской Федерации, что создавало благоприятную почву для развития сепаратистских тенденций. Уже высказыва% лось предложение о придании Калининградской области стату% са республики в составе Российской Федерации.

Стало очевидным, что отсутствие у субъекта РФ широких полномочий для взаимодействия с соседними государствами и регионами этих государств в условиях недостаточной эффек% тивности деятельности федерального законодателя и право% применителя по регламентации и осуществлению данной дея%

тельности (прежде всего, в рамках приграничного сотрудничест% ва)1 приводит к нарушениям права народа, населяющего субъект федерации, на собственное свободное развитие. В случае, если экономическое положение субъекта федерации остается край% не сложным, в условиях активизации соседних государств в области привлечения мигрантов из Российской Федерации это приводит к созданию условий для поднятия вопроса многонаци% ональным народом, населяющим данный субъект федерации, о реализации различных форм политического, а не этнокультур% ного самоопределения, создает благоприятную почву для роста сепаратизма.

В соответствии с п. 8.1 Стратегии развития отношений Рос% сийской Федерации с Европейским Союзом на среднесрочную перспективу (2000–2010 годы) (Хельсинки, 22 октября 1999 г.)2 Российская Федерация планирует использовать наличие и пер% спективу удлинения общей границы России и Европейского Союза для повышения уровня трансграничного межрегиональ% ного сотрудничества и развития регионов обеих сторон до уров% ня стандартов, достигнутых в рамках так называемых еврореги% онов; добиваться от Европейского Союза распространения на такое сотрудничество наднациональных и национальных сис% тем его поощрения, действующих в Европейском Союзе, в том числе в части визового и пограничного режима; поощрять кон% такты между регионами России и Европейского Союза, в том числе с использованием возможностей Комитета регионов Ев% ропейского Союза.

Важно отметить, что Российская Федерация подписала3 Ев% ропейскую хартию региональных языков или языков мень%

1 Так, Федеральный закон «О координации международных и внешне% экономических связей субъектов РФ» вообще не содержит положений о при% граничном сотрудничестве. Это дает основание некоторым специалистам де% лать вывод об отсутствии законодательного регулирования приграничного со% трудничества как сферы международной деятельности субъектов РФ. См., например: Правовая система России в условиях глобализации и региональной интеграции: теория и практика / Под ред. С.В. Полениной и Е.В. Скурко. — М.: Формула права, 2006. С. 171.

2 Дипломатический вестник. 1999. № 11. С. 20–28.

3 Распоряжение Президента РФ «О подписании Европейской Хартии ре% гиональных языков или языков меньшинств» от 22 февраля 2001 г. № 90%рп // СЗ РФ. 2001. № 9. Ст. 849.

§ 2. Влияние регионализации на содержание гос. и нац. суверенитета 257

шинств (ETS № 148), открытую к подписанию государствами — членами Совета Европы в Страсбурге 5 ноября 1992 г.1, пункт «b» статьи 14 которой предусматривает, что в интересах регио% нальных языков или языков меньшинств содействовать и/или развивать приграничное сотрудничество, в частности между ре% гиональными или местными властями, на территории которых тот же язык используется в идентичной или схожей форме.

Приграничное сотрудничество в форме создания евроре% гионов представляет собой не только способ выведения пригра% ничных субъектов федерации из депрессивного состояния, но и формой самоопределения, не посягающей на конституционно% правовые основы федеративных отношений и не создающей угрозы территориальной целостности тех народов, которые име% ют исторически сложившиеся культурные и экономические свя% зи с народами, проживающими в сопредельном регионе, но входящими в состав другого государства2. В качестве примера можно привести участие Республики Карелия в Еврорегионе «Карелия», включающем в себя помимо субъекта РФ пригра% ничные регионы Финляндии, на основании Соглашения о со% здании Еврорегиона «Карелия» и Устава Еврорегиона «Каре% лия»3. Имеются примеры сотрудничества в рамках еврорегио% нов и в Калининградской, Брянской, Белгородской, Псковской, Курской областях.

Положительный опыт в форме участия в международных интеграционных приграничных структурах мог бы быть исполь% зован и в отношении Бурятии и Монголии, Оренбургской, Че%

1 http://www.coe.int/t/dg4/education/minlang/textcharter/Charter/ Charterexpl_rus.pdf

2 С точки зрения конструктивистского подхода, к характерным чертам трансграничного региона (в т.ч. еврорегиона) относится угроза ослабления го% сударственного суверенитета, вследствие ослабления такого признака госу% дарства, как ограниченная территория (см., например: Sørensen G. Sovereignty: Change and Continuity in a Fundamental Institution // Political studies. 1999. Vol. 47 S.i. P. 590–604. В то же время более обоснованным является подход, соглас% но которому трансграничный регионализм является субъектом управляемого процесса преодоления ослабления суверенитета (см., например: Яровой Г.О. Регионализм и трансграничное сотрудничество в Европе. — СПб.: НОРМА, 2007. С. 203).

3 Подписаны на основании распоряжения Правительства Республики Карелия от 25 февраля 2000 г. № 19р%П // Собрание законодательства Респуб% лики Карелия. 2000. № 2.

лябинской, Курганской, Тюменской, Омской, Новосибирской областей и русскоязычными областями Северного Казахстана.

Тот факт, что вопросы координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ отнесен Конститу% цией Российской Федерации к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, должен был означать либо детальную регламентацию федеральным законодатель% ством вопросов приграничного сотрудничества (что крайне про% блематично, поскольку на практике имеет место сотрудниче% ство во многих сферах), либо закрепление федеральным законом разграничения соответствующих полномочий и регулирование соответствующих аспектов законодательством субъектов РФ.

По сути, не произошло ни того, ни другого. Предусмотрен% ные Перечнем мероприятий по реализации Концепции пригра% ничного сотрудничества в Российской Федерации1, к разработке еще в 2004 г. проект федерального закона о приграничном со% трудничестве в Российской Федерации и типовой проект согла% шения о приграничном сотрудничестве до сих пор не приняты.

Исходя из изложенного, целесообразно принять следую% щие меры, направленные на совершенство регионального со% трудничества на межгосударственном уровне, направленные на создание условий для свободного развития народов России и реализации их национального суверенитета.

1. Включение в статью 79 Конституции РФ положений:

—о праве субъектов РФ заключать международные догово% ры, в пределах, определяемых федеральным законом, и участ% вовать в международных отношениях через органы государст% венной власти субъектов РФ либо через ассоциации (региональ% ные объединения) субъектов РФ, в соответствии с федеральным законом;

—о праве субъектов РФ на передачу полномочий, по согла% сованию с Российской Федерацией, в рамках собственного пред% мета ведения, межгосударственным учреждениям, а также со% вместным с регионами иностранных государств органам по приграничному сотрудничеству;

1 Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации, утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 июля 2003 г. № 907%р // СЗ РФ. 2003. № 28. Ст. 2943.

§2. Влияние регионализации на содержание гос. и нац. суверенитета 259

—о передаче Российской Федерацией полномочий межго% сударственным объединениям, затрагивающим компетенцию органов государственной власти субъектов РФ, только с согла% сия субъектов РФ.

2. Включение в пункт «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ поло% жения об отнесении приграничного сотрудничества к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

3. Принятие федерального закона о приграничном сотруд% ничестве, определяющего содержание соответствующей дея% тельности, разграничивающего компетенцию в этой области между федеральными органами исполнительной власти и орга% нами государственной власти субъектов РФ, регламентирую% щего порядок участия субъектов РФ в деятельности совмест% ных с регионами иностранных государств органов по пригра% ничному сотрудничеству.

4. Ратификация Российской Федерацией Дополнительного протокола и Протокола № 2 к Европейской рамочной конвен% ции о приграничном сотрудничестве территориальных сооб% ществ и властей, продолжение работы в рамках Совета Европы по подготовке проекта Протокола № 3 к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, направленного на создание единых обще% европейских правовых основ формирования и деятельности «ев% рорегионов».

5. Закрепление в Федеральном законе «О координации меж% дународных и внешнеэкономических связей субъектов РФ» от 4 января 1999 г. № 4%ФЗ статуса соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъекта РФ исходя из при% знания международной правосубъектности субъектов РФ. При этом необходимо ввести запрет на участие органов исполни% тельной власти субъектов РФ в международных отношениях, в которых от имени Российской Федерации участвуют федераль% ные органы исполнительной власти.

БИБЛИОГРАФИЯ

НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ

Конституция Российской Федерации.

Международные акты и договоры

1.Устав Организации Объединенных Наций от 26 июня 1945 года // Сборник действующих договоров, соглашений и конвен0 ций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып.

XII. — М., 1956. С. 14–47.

2.Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 637 (VII) «Право народов и наций на самоопределение», принятая на VII сессии Генеральной Ассамблеи ООН 16 декабря 1952 года.

3.Декларация о предоставлении независимости колониаль0 ным странам и народам (Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 1514 (XV) от 14 декабря 1960 года) // Сборник документов «Меж0 дународное право». — М.: Юрид. лит., 2000.

4.Резолюция 1541 (XV), принятая 15 декабря 1960 г. на XV

сессии ГА ООН // East Timor and the International Community:

Basic Documents / Еd. by Krieger H. — Cambridge: Cambridge university press, 1997. Р. 28–29.

5.Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, принятый резолюцией 2200 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 года, ратифицированный Ука0 зом Президиума ВС СССР от 18 сентября 1973 г. № 4812–VIII // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, за0

ключенных с иностранными государствами. М., 1978. Вып. XXXII,

с.36; «Ведомости Верховного Совета СССР», 1976, № 17(1831).

6.Международный пакт о гражданских и политических пра0 вах 1966 года, принятый резолюцией 2200 А (ХХI) Генеральной

Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 года, ратифицированный Ука0 зом Президиума ВС СССР от 18 сентября 1973 г. № 48120VIII // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, за0