Национальный суверенитет в правовой природе российского федерализма. Монография

Народный суверенитет как принцип конституционализма представляет собой обладание народом социально*экономиче* скими и политическими средствами, обеспечивающими реаль* ное участие всех социальных групп и слоев в управлении де* лами общества и государства. Безусловно, можно привести ряд исторических примеров, свидетельствующих о массовом нару* шении прав и свобод личности, совершенных под предлогом следованию общественному интересу. Однако при соблюдении принципа народного суверенитета законы являются продуктом общей воли либо группы лиц, власть которой санкционирована согласием народа, воплощенным в принятой конституции.

Сувереном выступает совокупность граждан, что означает недопустимость присвоения суверенитета индивидом либо груп* пой людей. Из этого вытекает недопустимость цензовых огра* ничений (за исключением возрастных, носящих естественный характер) участия граждан в политической жизни общества. Полнота реализации принципа народного суверенитета нахо* дится в прямой зависимости от степени реализации конститу* ционно*правового принципа политического равноправия. В на* чале XX века С.А. Котляревский применительно к Конституции Королевства Румынии отмечал, что конституция, с одной сторо* ны, провозглашающая принцип народного суверенитета и в то же время устанавливающая высокий имущественный ценз и классовые привилегии, заключает в себе глубокое внутреннее противоречие1.

Народный суверенитет как принцип конституционализма служит обоснованию государственной власти в современных демократических государствах. В противоположность теории неограниченности суверенитета народа, неконтролируемости власти народа конституции современных демократических го* сударств строятся на ограничении народовластия требованием о соблюдении прав и законных интересов личности.

Часть 1 ст. 3 Конституции РФ гласит: «носителем сувере* нитета и единственным источником власти в Российской Фе* дерации является ее многонациональный народ». Принцип на* родного суверенитета нашел свое отражение в большинстве

1 Котляревский С.А. Конституционное государство. Юридические пред* посылки русских Основных законов. — М.: Зерцало, 2004. С. 21.

современных конституций. Статья 20 Основного закона Феде* ративной Республики Германия устанавливает: «вся государ* ственная власть исходит от народа. Она осуществляется путем выборов и голосований и через посредство специальных орга* нов законодательства, исполнительной власти и правосудия»1. «Народный суверенитет составляет основу политического ре* жима»2, — гласит п. 2 ст. 1 Конституции Республики Греция. Конституция Итальянской Республики (ст. 1) устанавливает ог* раниченный характер народного суверенитета: «Суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его в формах и в границах, установленных Конституцией»3.

Принцип народного суверенитета не сводится к теорети* ческой конструкции, раскрывающей природу власти и носящей сугубо исторический характер. Закрепление данного принципа в конституциях большинства стран находит конкретные прояв* ления в правоприменительной практике, в том числе в реализа* ции суверенных прав государства. Одним из таких примеров может рассматриваться отклонение на референдумах народами Франции и Голландии проекта Договора, учреждающего Кон* ституцию для Европы. Налицо признание правительствами го* сударств неотъемлемого права народа на определение дальней* шей судьбы своего суверенного государства4. Несмотря на то, что суверенитет государства проявляется, казалось бы, в его свободе распоряжения собственным суверенитетом, и, как от* мечает В.В. Пустогаров, «эта свобода может выразиться в пол* ном отказе от него»5, конституционный принцип народного су* веренитета налагает ограничения в действиях уполномоченных органов государства, могущих повлечь утрату суверенитета го* сударства. В связи с этим нельзя согласиться с мнением

1 Основной закон Федеративной Республики Германии // Конституции зарубежных стран: Сборник. М.: Юрлитинформ, 2006.

2 Конституция Республики Греция // Конституции зарубежных госу* дарств. — М.: БЕК, 1997. С. 363.

3 Конституция Итальянской Республики // Конституции зарубежных стран: Сборник. М.: Юрлитинформ, 2006.

4 Клаус В. Почему я не «европеист» // Европа без России. Договор, уч* реждающий Конституцию для Европы от 20 октября 2004 года. — М.: Европа, 2005. С. 9.

5 Пустогаров В.В. Члены федерации как субъекты международного пра* ва // Государство и право. 1992. № 1. С. 46.

А.Н. Кольева, что «в европейских государствах идея народного суверенитета является всего лишь набором риторических обо* ротов в рамках политкорректности»1.

Не следует рассматривать народный суверенитет как пра* вовую конструкцию, определяющую наличие особой, по срав* нению с государством, силы, способной самостоятельно высту* пать в качестве носителя власти во внутригосударственных и межгосударственных отношениях.

Тем не менее представляются необоснованными точки зре* ния, согласно которым народный суверенитет не может быть отнесен к основам конституционного строя большинства совре* менных государств. Так, по мнению А.Н. Кольева, «народный суверенитет является в значительной мере ложной и излишней смысловой конструкцией, мешающей выделить в понимании власти те особенности, которые формируют инвариантную смы* словую структуру понятия «суверенитет»2. По мнению В. Цым* бурского, власть может держаться даже на чистом насилии, что не мешает таким государствам быть признанными во всем мире

иявляться членами ООН, в связи с чем вопрос о внутренних основаниях власти для суверенитета в международных отноше* ниях чаще всего не имеет существенного значения3.

Думается, приведенные точки зрения свидетельствуют об игнорировании того факта, что после Второй мировой войны, вызванной чудовищными преступлениями фашистских режи* мов, вопрос соблюдения естественных прав человека перестал быть внутренним делом государств. Игнорирование политикой

иправом детерминации актов реализации суверенитета госу* дарства общими интересами не позволяет говорить и о наличии государственного суверенитета, поскольку в этом случае речь идет не о суверенитете государства, а о неограниченности влас* ти конкретных ее носителей.

Другой крайностью является возведение некоторыми спе* циалистами в абсолют принципа народного суверенитета и от* рицание теоретической и практической ценности категории «го*

1 Кольев А.Н. Нация и государство. Теория консервативной реконструк* ции. — М.: Логос, 2005. С. 240.

2 Там же. С. 238.

3 Цымбурский В.Л. Идея суверенитета в посттоталитарном контексте // Полис. 1993. № 1.

сударственный суверенитет». Так, Н.В. Бутусова полагает, что значение проблемы государственного суверенитета, актуальной лишь для международного права, переоценивается российской конституционно*правовой наукой и в ходе реформирования дей* ствующей Конституции РФ необходимо учесть, что суверени* тет Российского государства нуждался в подтверждении на кон* ституционном уровне лишь на начальном этапе становления государственности1.

Между тем народный суверенитет — это демократический принцип построения подлинно существующего суверенитета государства, выражающийся в том, что государство, реализуя свой суверенитет, опирается на публичный, народный интерес, а не на волю монарха или вождя. Как отмечает Б.С. Эбзеев, из положений Конституции РФ вытекает «диалектическое един* ство государственного и народного суверенитета, которые в интерпретации Конституционного Суда РФ являются не раз* личными понятиями, а различными аспектами единого понятия суверенитета»2. Какое*либо реальное существование суверени* тета в форме непосредственной демократии, являющейся пер* вичной по отношению к правам и интересам индивида, проти* воречит духу конституционного государства, объявившего высшей ценностью человека его права и свободы.

Формами воплощения принципа народного суверенитета являются институты прямой и опосредованной демократии.

Часть 3 ст. 3 Конституции РФ гласит: «высшим непосредствен* ным выражением власти народа являются референдум и сво* бодные выборы». Однако Конституционный Суд РФ вправе при* знать противоречащими Конституции РФ (и, следовательно, утратившими силу) любые нормы, принятые на референдуме или представительными органами (даже если эти нормы отра* жают «волю народа»), в случае, если они нарушают права чело* века и гражданина.

В соответствии с преамбулой Федерального конституцион* ного закона от 28 июня 2004 г. № 5*ФКЗ «О референдуме Рос*

1 Бутусова Н.В. Российское государство как субъект конституционно* правовых отношений // Журнал российского права. 2003. № 6.

2 Комментарий к постановлениям Конституционного Суда РФ: Государ* ственная власть. Федерализм. Местное самоуправление. Защита прав и сво* бод граждан / Отв. ред. Б.С. Эбзеев. — М.: Юристъ, 2002. Т. 3. С. 70.

сийской Федерации»1 референдум Российской Федерации не может быть использован в целях принятия решений, противо* речащих Конституции РФ, а также в целях ограничения, отме* ны или умаления общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, конституционных гарантий реализации таких прав и свобод.

Закрепление в Конституции РФ суверенитета народа гово* рит о построении системы государства и права в нашей стране на основе доктрины естественных и неотчуждаемых прав чело* века. Именно российский народ делегировал часть своей есте* ственной свободы в пользу государственной власти и наделил государство полномочием требовать от каждого индивида под* чинения действиям и решениям органов государственной влас* ти в пределах, установленных российским народом в Конститу* ции РФ. Оставшаяся часть свободы российского народа состоит не только из прав и свобод, закрепленных в Конституции РФ, но и из иных неотчуждаемых прав (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ). Поэтому нередко в научной литературе можно встретить утвер* ждение о вторичности государственного суверенитета по отно* шению к народному суверенитету в подлинно демократичес* ком, правовом государстве.

Таким образом, народный суверенитет необходимо рассмат* ривать как верховенство народа в решении вопросов организа* ции и функционирования общественного и государственного строя, в определении основных направлений внутренней и внеш* ней политики, предусматривающее наличие форм контроля за деятельностью государственных органов. Именно в данном смысле категория «народный суверенитет», лишенная призна* ка абсолютности и превалирования над правами и свободами человека, используется в нормативно*правовых актах.

Развитие политико&правового учения о суверенитете в те& чение XIX–XX веков привело к использованию данного термина применительно к праву культурных и этнических общностей, проживающих на определенной территории, на самоопределе& ние.

В науке явление, выражающееся в праве на политическое, экономическое и культурное самоопределение нации для со*

1 СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710; 2007. № 1 (часть 1). Ст. 2; 2008. № 17. Ст. 1754.

хранения своей самобытности, образа жизни, языка, культуры, для обеспечения своего свободного развития, получило назва* ние национального суверенитета.

Большой вклад в развитие теории национального сувере* нитета как неотъемлемого свойства любой нации внесла совет* ская юридическая наука.

Р.А. Тузмухамедов рассматривал национальный суверенитет как «верховенство национально объединенного народа в реше* нии своей судьбы»1. С.Р. Вихарев отмечал, что «национальный суверенитет как определенное свойство присущ каждой нации в силу самого факта ее существования. Оно неотъемлемо, его нельзя ни придать, ни упразднить, его можно только нарушить или восстановить»2. По мнению К.Д. Коркмасовой, националь* ный суверенитет представляет собой «органически присущее нации политико*этническое свойство: ее неотъемлемое и неутра* чиваемое качество. Он воплощает в себе совокупность призна* ков, характеризующих данное сообщество людей как нацию…»3.

Один из противников этой точки зрения, В.С.Шевцов ука* зывал, что «если бы суверенитет действительно представлял собой свойство нации […] то пришлось бы с необходимостью прийти к вполне логичному выводу о том, что все нации, неза* висимо от фактической их свободы и самостоятельности, все* гда суверенны, либо, если все же признать, что […] есть еще народы, лишенные основных национальных прав и ведущие борьбу за свое социальное и национальное освобождение, этим народам следует вовсе отказать в праве быть нациями, посколь* ку они не суверенны»4.

Думается, подход к национальному суверенитету как свой* ству нации, заключающемуся в стремлении и праве нации на политическое и этнокультурное самоопределение для полно* ценного и свободного развития нации, является более обосно*

1 Тузмухамедов Р.А. Ответ клеветникам. Самоопределение народов Сред* ней Азии и международное право. — М.: Международные отношения, 1969. С. 62.

2 Вихарев С.Р. В.И. Ленин о суверенитете союзных республик. — Минск: Издательство БГУ им. В.И. Ленина, 1969. С. 56.

3 Коркмасова К.Д. Национальная государственность в СССР. — Ростов* на*Дону, 1970. С. 26.

4 Шевцов В.С. Национальный суверенитет (проблема теории и методоло* гии). — М., 1978. С. 16.

ванным. В противном случае национальный суверенитет дол* жен был бы рассматриваться как привилегия, предоставляемая государствами одним народам и не предоставляемая другим.

Нередко в понятие национального суверенитета включают признак «полновластия нации»1. По мнению Л.М. Карапетяна, полновластие наций, населяющих республики в составе Рос* сии, должно выражаться в государственном суверенитете соот* ветствующих национально*территориальных единиц2. С этой трактовкой национального суверенитета трудно согласиться, по* скольку категория «полновластие» характеризует наличие у субъекта самого широкого спектра властных полномочий и сти* рает грань между понятиями государственного и национально* го суверенитета.

В литературе нередко отмечается, что право наций на само* определение — «органическая составная часть национального суверенитета»3, в то же время попытки определить иные со* ставляющие национального суверенитета вряд ли можно при* знать успешными. Дело в том, что уравнивание национального суверенитета с политико*правовым феноменом «самоопределе* ние нации» допустимо, если рассматривать самоопределение нации (народа) в широком смысле4 как определение народом своего статуса, позволяющего обеспечить свободное развитие индивидов, относящих себя к данной общности, в рамках поли* тических, экономических, социальных и культурных отноше* ниях.

Некоторые исследователи, например А.Е. Козлов5, Д.Тэпс6, полагают, что право наций на самоопределение включает в себя

1 См., например: Шевцов В.С. Указ. соч. С. 3.

2 Карапетян Л.М. Грани суверенитета и самоопределение народов // Го* сударство и право. 1993. № 4. С. 13–16.

3 См., например: Шевцов В.С. Суверенитет советского государства. М.: Юридическая литература, 1972. С. 200.

4 См., например: Евменова Т.Л. Самоопределение народа как феномен политики и права // Белорусский журнал международного права и между* народных отношений. 2001. № 1; Jauregui Bereciartu G. Decline of the Nation* State. — Reno, Nevada: University of Nevada Press, 1994. Р. 159.

5 Козлов А.Е. Право на самоопределение как принцип международного права и конституционное право человека // Права человека и межнациональ* ные отношения М., 1994. С. 69.

6 Тэпс Д. Суверенитет в теории федерализма. — СПб.: Издательство Р. Асланова Юридический центр Пресс, 2004. С. 139.

Под внешним самоопределением понимается осуществле* ние народами своего суверенитета в форме определения своего политического статуса в системе международных отношений: путем создания нового государства либо присоединения к су* ществующему государству на федеративных или на конфедера* тивных началах. Реализация национального суверенитета в фор& мах внутреннего самоопределения включает в себя создание национально*культурной автономии; негосударственных инсти* тутов, направленных на развитие культуры, языков, обычаев, традиционной среды обитания народов; автономных образова* ний либо субъектов федерации, а также изменение их статуса.

По мнению К. Нопа, теория и практика внутреннего само* определения имеет короткую историю в международном праве1. В то же время нельзя упускать из виду тот факт, что реализация национального суверенитета в формах внутреннего самоопреде* ления регулируется, главным образом, нормами национального законодательства, в первую очередь конституционно*правовы* ми нормами. Тем самым, явление внутреннего самоопределе* ния народов имеет важное правовое значение.

Появление категории «национальный суверенитет», как и категории «народный суверенитет», связано с процессом про* никновения в политическую теорию и практику договорной теории происхождения государства, в соответствии с которой статус носителя суверенитета и источника государственной вла* сти стал признаваться за народом. Народ в данном случае выс* тупает как совокупность граждан, объединившихся в государ* ство, которое изначально вовсе не признавалось самостоятель* ным субъектом права, а рассматривалось как совокупность объединившихся по договору личностей, которые перенесли часть своих прав на правительство (монарха).

Из этого следует, что, с одной стороны, народы, как субъек* ты исторического процесса, не только имеют право восставать против нелегитимного государства, но и наделять легитимнос* тью государство, которое служит его интересам2; с другой сто* роны, образование новых государств порождает новые народы.

1 Knop K. Diversity and Self*Determination in International Law. — Cambridge: Cambridge university press, 2002. P. 19.

2 Калхун К. Национализм. — М.: Издательский дом «Территория будуще* го», 2006. С. 145.

В таких государствах народ выступает уже не как население, а как государственно организованная общность людей, субъект права, являющийся источником государственной власти и но* сителем суверенитета. Со времен французской революции при* менительно к народу как государствообразующей совокупнос* ти граждан начал применяться термин «нация», в связи с чем европейские государства, окончательно оформившиеся по ре* зультатам победы светской власти королей над притязаниями католической церкви, феодалов и императора Священной Рим* ской империи, в науке нередко называют национальными госу* дарствами1.

Таким образом, была сформирована модель демократичес* кой нации, состоящей из равноправных граждан, тесно связан* ная с идеей прав человека и принципом суверенитета народа, постулировавшим право каждого народа распоряжаться своей политической судьбой.

На протяжении XVII–XX веков процесс распада существо* вавших и появления новых государств в большинстве случаев обусловливался не феодальными и династическими войнами, а притязаниями определенных территориальных и этнических общностей на осуществление власти на своей территории. Ста* ло очевидным, что государство, декларирующее в качестве ос* новы конституционного строя принцип народного суверените* та, может не обеспечить реализацию прав и свобод граждан через реализацию принципа «общей воли» в том случае, если в обществе, неоднородном по этническому составу и неравно* мерном по социально*экономическому развитию территорий, политику государства определяет особая территориально*этни* ческая общность. В этом случае речь идет не о верховенстве народа в решении вопросов организации и функционирования общественного и государственного строя, в определении основ* ных направлений развития внутренней и внешней политики, а о на*личии особых прав некой этнической либо территориаль* ной общности, за счет ущемления прав других коллективных субъектов.

Национально*освободительные движения XVIII–XIX вв. вывели на передний план то обстоятельство, что если носите*

1 Мнацаканян М.О. Нации и национализм. Социология и психология на* циональной жизни. — М.: ЮНИТИ*ДАНА, 2004. С. 86.