Национальный суверенитет в правовой природе российского федерализма. Монография

тированных отраслей. В этом случае особо требуются правовые механизмы согласования интересов федерации и ее субъектов и предупреждения сепаратизма. Сложная ситуация, в которой, к великому сожалению, оказалась экономика Российской Феде рации в условиях мирового экономического кризиса 2008 года, заставляет уважительнее относиться к основам государствен ного устройства нашей страны, являющимся плодом определен ного консенсуса.

В связи с этим является контрпродуктивным сведение кон ституционно правового анализа федеративных отношений ис ключительно для подчеркивания недостатков национально тер риториального характера федеративного устройства Россий ской Федерации по сравнению с другими федеративными и унитарными государствами. Достаточно обратить внимание на печальный пример распада единого грузинского государства, руководство которого на конституционно правовом уровне по пыталось решить национальную проблему путем отказа от де централизации государственного управления как конституци онно правового механизма согласования межрегиональных и межэтнических противоречий, а затем применило военную силу для разрешения межнационального конфликта.

Значение и место национального суверенитета в системе принципов российского федерализма не сводится только к ис торической основе возникновения российского федеративного государства, а раскрывается в особенностях конституционно правового регулирования федеративных отношений в Россий ской Федерации.

Россия — страна многонациональная, состоящая из терри торий, составляющих экономическую и культурную основу для жизнедеятельности народов (этносов). Следовательно, процес сы самоопределения народов будут продолжать оказывать вли яние на всю систему федеративных отношений, призванных обеспечить сбалансированное развитие субъектов РФ, имею щих разнородный этнический состав и различный уровень со циально экономического развития. Нельзя забывать, что угроза эскалации межэтнических конфликтов на ряде территорий Российской Федерации не спадает. Она лишь стала менее яв ной в период экономического роста 2000–2007 гг.

Это ставит жесткие требования к научной обоснованности возможных предложений по реформированию административ

но территориального устройства Российской Федерации и из менению правового статуса национально территориальных об разований. Реформирование федеративных отношений, направ ленное на обеспечение фактического равноправия субъектов РФ в их отношениях с федеральными органами государствен ной власти в условиях полиэтничного общества должно осуще ствляться одновременно с совершенствованием системы пра вовых гарантий свободного развития народов и равенства прав граждан вне зависимости от их национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Процессы укрупнения регионов, постепенного отказа от договорного способа разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами или другие изменения системы фе деративных отношений, влекущие изменения фактического со держания суверенитета Российского государства, могут являть ся эффективными и не представлять угрозы для территориаль ной целостности и гражданского мира в стране лишь при условии обеспечения реализации народами Российской Феде рации своего национального суверенитета в формах внутрен него самоопределения.

Идея национального суверенитета нередко использовалась и продолжает использоваться в качестве политического лозунга сепаратистских движений. Подлинно научный подход к этой категории предполагает отказ от такой его трактовки. Необхо дим комплексный правовой анализ явления национального су веренитета с позиций конституционно правового регулирова ния различных форм реализации права народов на самоопреде ление.

Начиная с середины девяностых годов прошлого столетия, в российской науке стало оспариваться правовое значение ка тегории «национальный суверенитет». Нередко можно встре тить точку зрения о том, что категория «национальный сувере нитет», в отличие от государственного суверенитета, не имеет правового значения, и может носить только политико фило софский характер, поскольку возникновение этого термина свя зано с оправданием политических лозунгов о праве наций на самоопределение.

Действительно, можно порассуждать на тему, как было бы хорошо, если бы понятия «нация» и «государство» в отношении

суверенитета стали синонимами, как в словосочетании Органи зация Объединенных Наций. Забыв о том, что норма права сама по себе не меняет основы самоидентификации каждого челове ка, можно внести предложение закрепить в нормативных ак тах, что народ и нация — это совокупность граждан определен ных государств. Можно сформулировать тезис о том, что национальный суверенитет есть понятие, характерное для госу дарств с несформировавшимся гражданским обществом.

Однако, во первых, в вопросах эффективного функциони рования институтов гражданского общества, поставленных на службу реализации прав и свобод человека и гражданина,

внашей стране, мягко говоря, еще есть над чем работать. Во вторых, и это главное, нельзя забывать о том, что с отказом от использования какого либо понятия в науке само явление не исчезает. Неправильное или сугубо пропагандистское исполь зование того или иного термина не является достаточным ос нованием для сомнений в его актуальности для юридической науки и, тем более, для исключения отношений по самоопреде лению различных общностей из сферы правового регулиро вания.

Всвязи с этим любопытным представляется тот факт, что на фоне незаслуженного снижения внимания к проблемам на ционального суверенитета важность вопросов, связанных с пра вовым регулированием реализации и гарантий государственно го суверенитета Российской Федерации на всей ее территории, никем не отрицается. Напротив, в российской юридической науке во имя главной идеи последнего десятилетия — обеспе чения государственного единства страны сделано многое для развития теоретических основ государственного суверенитета Российской Федерации, распространяющегося на всю ее тер риторию.

И это хорошо. Но этого недостаточно.

Задача государственной политики Российской Федерации

вобласти регулирования федеративных отношений, состоящая

вобеспечении государственного единства страны, — далеко не единственная.

При проведении современного этапа федеративной рефор мы, начиная с 2000 года, на первый план были выведены впол не прикладные задачи: построение вертикали власти, четкое

распределение полномочий между федерацией и субъектами (причем, в основном, не в пользу последних), движение к посте пенному отказу от сложносоставных субъектов федерации, увеличение роли центра в формировании высших органов государственной власти субъектов федерации. С точки зрения достижения цели сохранения государственного единства стра ны и предупреждения сепаратизма во многом эти меры оказа лись эффективными и в этом состоит громадный шаг от края той пропасти, у которого оказалась наша Родина в конце прош лого столетия.

Но тот же самый правовой инструментарий, не допускаю щий механизмов асимметрии в федеративных отношениях, мо жет оказаться неэффективным для решения других задач. В настоящее время политическая система России приходит к та кому состоянию, когда возможно комплексное критическое ос мысление существующей системы федеративных отношений и выработка комплекса мер по их совершенствованию.

Нашему государству, прошедшему путь от политики сиюми нутного «тушения пожаров» до выстраивания системы взаимо отношений между федеральным центром и регионами, необхо димо руководствоваться в своей политике задачей обеспечения активной роли Российской Федерации в процессах глобализа ции и регионализации. В условиях взаимосвязанности мировых экономических процессов и глобальной политической стабиль ности Россия может быть или активным субъектом интеграци онных процессов, либо пассивным объектом геополитики веду щих мировых держав. Принимая во внимание неблагоприят ную политическую и экономическую ситуацию в некоторых сопредельных с Россией государствах, сбрасывать со счетов проблему правового регулирования реализации прав народов на самоопределение никак нельзя.

Поэтому представляется чрезвычайно актуальным сфор мировать современный подход к правовому регулированию раз личных форм реализации национального суверенитета приме нительно к современному российскому федерализму и наметить пути решения существующих проблем в этой сфере.

Данными обстоятельствами были продиктованы исследо вания автора, результаты которых нашли свое отражение в ос новных выводах данной монографии.

Автор выражает глубокую признательность Президенту Ас социации юридических вузов России профессору Михаилу Ни колаевичу Марченко, сотрудникам кафедры конституционного права и отраслевых юридических дисциплин Московского го родского педагогического университета и лично руководителю кафедры профессору Феликсу Михайловичу Рудинскому за ис креннюю и всестороннюю поддержку в работе над данной кни гой.

Г Л А В А I

ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПОНЯТИЯ СУВЕРЕНИТЕТА

§1. Формирование представления о суверенитете

иего развитие

Суверенитет является одной из значимых категорий пра* вовой науки, о чем свидетельствует ее широкое применение как в теории конституционного права, так и в нормативных правовых актах.

Вследствие многогранности явлений, характеризуемых ка* тегорией «суверенитет», в науке существует целый ряд опреде* лений суверенитета. Согласно одному из них суверенитет — это верховенство, единство, самостоятельность и независимость власти1 .

Суверенитет представляет собой термин, характеризую* щий политико*правовое явление, формы выражения верховен* ства власти субъекта — носителя суверенитета. В то же время он затрагивает не только политическую, но и экономическую и социальную сферы общества. Тем не менее термин «суверени* тет» возник именно как политико*правовая категория, характе* ризующая определенные свойства государственной власти, и лишь позднее стал рассматриваться с одной стороны как при* знак государства, с другой стороны — для характеристики явле* ний, не отождествляемых с государством и государственной властью.

Правовое содержание понятия «суверенитет», насчитыва* ющее более чем четырехсотлетнюю историю, не могло не на* полняться новым содержанием в условиях развития властеот*

1 Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. — М.: Норма, 2000.

ношений. Однако первоначальное содержание любой правовой дефиниции определяет основу для ее дальнейшего использова* ния в правовой теории и практике.

Несмотря на то, что те или иные правоотношения, связан* ные с реализацией суверенитета, могут быть найдены и в ан* тичных государствах*полисах и в раннесредневековой полити* ческой действительности, в правовой и политической науке этот термин появился позднее.

По мнению ряда авторов1, понятию суверенитета предше* ствовало понятие автаркии (самодостаточности, самоудовлет* воренности), которую Аристотель рассматривал как основной признак государства. Смысл этого античного понятия заключа* ется в том, что государство (полис) должно быть построено таким образом, чтобы оно удовлетворяло все необходимые по* требности его граждан, независимо от варварского мира и дру* гих греческих государств2. Зависимость от другого государства, в интерпретации Аристотеля, не ущемляет автаркии. Внешняя независимость, основанная на самоудовлетворении его потреб* ностей, присуща, по Аристотелю, лишь идеальному государ* ству.

Автаркия не может рассматриваться как правовое понятие. Фактическая способность государства быть самостоятельным и его изоляция от других государств — не есть независимость государства и верховенство государственной власти. Будучи иде* ей, не предусматривающей свободного определения государ* ством своей внутренней и внешней политики, автаркия исполь* зовалась в качестве характеристики государства как высшего нравственного союза.

Очевидно, на определенном историческом этапе греческие города*государства, Римская империя обладали на своей терри* тории всей полнотой власти. Это были независимые государ*

1 Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. — СПб.: Юридический центр Пресс, 2002. С. 31; Чернов С.Н. Конституционно*правовое регулирова* ние отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. — СПб.: Из* дательство Р. Асланова Юридический центр Пресс, 2004. С. 91; Крылов Б.С., Ильинский И.П., Михалева Н.А., Андриченко Л.В., Сукало А.Е. Проблемы суве* ренитета в Российской Федерации. — М., 1994. С. 11.

2Аристотель. Собрание сочинений в 4 томах. Т. 4. — М.: Мысль, 1983.

С.446.

ства, которые боролись за свою независимость. Поскольку по* литико*правовая мысль еще во времена существования древ* них государств пыталась сформулировать отличия государства от иных форм объединения людей, в учениях Сократа, Платона, Аристотеля, Цицерона можно найти те или иные характеристи* ки полновластия государства на своей территории. По мнению М.А. Аржанова, Аристотель и Цицерон выдвигали принцип су* веренитета, не зная этого термина1.

Безусловно, тот факт, что в государстве кто*то должен быть носителем власти и принимать безапелляционные решения, был известен задолго до того, как античные мыслители начали изу* чать государство как явление. Однако приведенная точка зрения представляется спорной ввиду того, что античные представле* ния о господстве не имеют ничего общего с идеей верховенства государственной власти и внешней независимости государства как признака государственной власти.

Более обоснованной точкой зрения представляется то, что в античный период представление о суверенном государстве было чуждым греческим и римским мыслителям2.

В отношении древнегреческой политико&правовой мысли

следует отметить, что греки рассматривали государство как со* вокупность граждан и поэтому исследовали не юридические признаки государства, а политические и нравственные задачи государственной власти. Однако греческий полис в понимании Аристотеля и автономия, о которой писал Фукидид примени* тельно к союзникам Афин — Дельфам, имеют свои законы, доходы, учреждения, но не такой признак, как свобода в опре* делении своей внутренней и внешней политики.

Римские юристы, равно как и Цицерон, не сформулирова* ли теоретическое понятие государства, осуществляющего по своему усмотрению свои функции, а лишь констатировали в каких формах народ, как источник всех публичных властей, осуществляет свои функции.

1 Аржанов М.А. Государство и право в их соотношении. — М.: Изд*во АН

СССР, 1960. С. 57.

2 См., например: Палиенко Н.И. Суверенитет: Историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое значение. — Ярославль: Типография губернского правления, 1903. С. 1–23; Еллинек Г. Общее учение о государстве. — СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. С. 421–426.

Вреспубликанский период и период принципата римское государство не являлось чем*то обособленным от граждан и, по существу, отождествлялось с народом. Носителем верховной власти (majestas, imperium, potestas) рассматривалось не госу* дарство, как особая корпорация, а римский народ, перенесший свою власть на магистратов и впоследствии на императоров. В отношении государства термин majestas употреблялся не как верховенство и независимость, а как величие, достоинство и неприкосновенность власти.

Вэпоху домината и в Византии imperium (высшая военная власть и судебная власть в области уголовной юрисдикции) и potestas (гражданская власть) соединились в лице императора. Однако никакой иной общественной силой не оспаривалось наличие у государства этих форм публичной власти.

Отсутствовали предпосылки и к возникновению в Риме представлений о внешнем аспекте суверенитета. В условиях политического господства Римской империи в средиземномор* ском регионе необходимость обоснования права Римского го* сударства свободно принимать решения в отношениях с други* ми государствами отсутствовала.

Общественной силы, способной оспорить власть антично* го государства, не существовало; отсутствовали и посягатель* ства религиозных институтов на светскую власть. Возникно* вение представления о суверенитете в древнем мире было не* возможно, поскольку в политической сфере отсутствовали противоречия между государственной властью и иными обще* ственными организациями. Однако это не означает, что госу& дарство Древнего Востока или античной эпохи не обладало суверенитетом.

Нельзя согласиться с мнением И.Д. Левина о том, что суве* ренитет возник не одновременно с государством и появился в эпоху абсолютизма после монополизации всей власти и всего властного принуждения государством1. Верховенство государ* ственной власти в определении внутренней и внешней полити* ки — необходимый признак любого государства, в том числе и государств Древнего Востока и периода античности. Вследствие

1Левин И.Д. Суверенитет. — СПб.: Юридический центр Пресс, 2003.

С.149–153.

низкого уровня развития общественных отношений в Древнем мире, безусловно, государство не располагало достаточными средствами для осуществления публичных функций и своей внешней независимости. Однако отсутствие представлений о суверенитете в древности не означает, что признак верховен* ства государственной власти не может рассматриваться в каче* стве критерия разграничения государств и иных форм обще* ственных организаций.

Совершенно иные политические условия имели место при формировании западноевропейских государств в Средние века. Германские племена, поселившиеся на территории прекратив* шей свое существование Западной Римской империи, не вос* приняли римскую государственную идею единой верховной вла* сти, свободной от всяких частноправовых элементов.

Происхождение термина «суверенитет» берет свое начало из Франции. Старофранцузское слово sovrains, произошедшее от средневекового латинского superior, superanus, означало бук* вально «более высокий»1. Суверенами называли во Франции не тех, кто имел верховную власть, а тех, кто занимал более высо* кое положение, чем остальные. В условиях феодального обще* ства суверенами являлись носители власти над жившими на их территориях людьми.

Феодализм характеризуется раздроблением государствен* ной власти и привязкой власти феодала к факту владения зем* лей на основе ленного права, права частной собственности на землю, передаваемого по наследству. В Средние века феодал является носителем высшей власти над своими вассалами: он собирал с них налоги и осуществлял судебную власть. Единство государства поддерживалось чисто внешней связью вассальной зависимости феодалов от короля, являющегося для феодалов сюзереном. Именно поэтому суверенами во Франции именова* ли как короля, так и феодалов.

Политические отношения в Средние века характеризова* лись постоянным оспариванием самостоятельности государ* ственной власти со стороны не только крупных феодалов, но и Римской католической церкви и Священной Римской империи.

1 См.: Oxford English Dictionary Vol. 16 / Еd. J.A. Simpson, E.S.C. Weiner. — Oxford, 1989. P. 77–79.