Национальный суверенитет в правовой природе российского федерализма. Монография

ведения, в положение, оторванное от конституционного прин% ципа правового верховенства основ конституционного строя Российской Федерации.

На сегодня законодатель установил обязательность созда% ния согласительной комиссии с участием депутатов Государ% ственной Думы и представителей органов государственной вла% сти заинтересованных субъектов РФ в случае, если законода% тельные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ более чем одной трети субъектов РФ выскажутся против принятия соответствующего федерального закона (п. 3 ст. 26.4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184%ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных орга% нов государственной власти субъектов Российской Федерации»). В то же время важно закрепить механизм соответствующего согласования проектов федеральных законов, путем внесения дополнений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184%ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (предста% вительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Регламент Государствен% ной Думы ФС РФ.

К сожалению, с принятием Федерального закона № 122%ФЗ субъекты федерации, по существу, исключены из участников правоотношений по поводу лесных и водных ресурсов, а также недр (за исключением месторождений общераспространенных полезных ископаемых), тем самым оказался подорванным ме% ханизм учета интересов федерации, субъектов федерации и недропользователей. Исключение органов власти субъектов фе% дерации от процедуры принятия решения на предоставление права пользования природными ресурсами и недрами отнюдь не способствует обеспечению использования природных ре% сурсов как основы жизни и деятельности народов, проживаю% щих на соответствующей территории.

2. Закрепление в налоговом законодательстве механизмов защиты и участия их на российском рынке производителей сельскохозяйственной продукции и традиционных промыслов коренных малочисленных народов.

В заключение данного параграфа хочется подчеркнуть, что было бы неправильным рассматривать глобализацию лишь как

§2. Влияние регионализации на содержание гос. и нац. суверенитета 223

2)субъект федерации, совокупность нескольких субъектов федерации или административно%территориальная единица уни% тарного государства1;

3)территория государства, выделяющаяся географически% ми, экономическими, социальными, культурными или иными особенностями, вне зависимости от административных границ (может представлять собой совокупность субъектов федерации или административно%территориальных единиц)2.

Регионализацию как общественный процесс необходимо рассматривать в нескольких значениях.

С одной стороны, под регионализацией понимают разви тие и повышение значения экономических, политико правовых и культурных отношений между государствами или админист ративно территориальными единицами, относящимися к од ному региону 3. Регионализация — это создание или расшире% ние преференционных (льготных) зон торговли (ВТО и др.)4.

Во втором значении регионализация выступает в качестве процесса повышения роли регионов в социально экономической

1 См., например: Соглашение между Правительством Российской Феде% рации и Правительством Республики Польша о сотрудничестве региона Санкт% Петербурга и регионов Республики Польша от 2 октября 1992 г. // Бюллетень международных договоров. 1993. № 3. С. 51; Основные положения региональ% ной политики в Российской Федерации, утвержденные Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2756.

2 См., например: Указ Президента РФ от 22 января 2001 г. № 61 «О мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо%Кавказского региона Россий% ской Федерации» // Российская газета. 23 января 2001 г. № 14; статья 43 (абз.1) Конституции Федеративной Республики Бразилия: «Для административных целей Союз может сосредоточить свои действия в пределах одного геоэконо% мического и социального комплекса для того, чтобы обеспечить его развитие и уменьшить региональные различия» // Конституции зарубежных стран / Сост. В.Н. Дубровин. — М.: Юрлитинформ, 2006. С. 316.

3 Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный эконо% мический словарь. 2%е изд., испр. — М.: ИНФРА%М, 1999; Fawcett L. Regionalism from an Historical Perspective // Global Politics of Regionalism / Еd. M. Farrell, B. Hettne, L. Langenhove. — London: Pluto Press, 2005. Р. 24; Grugel J., Hout W. Regions, regionalism and the South // Regionalism Across the North%South divide / Еd. by J. Grugel and W. Hout. — London: Routledge, 1999. Р. 10; Wyatt Walter A. Regionalism, Globalization and World Economic Order // Regionalism in World politics / Еd. by L. Fawcett, A. Hurrell. — New York: Oxford university press, 2000. Р. 77.

4 Kowalczyk C., Davis D. Tariff Phase%Outs: Theory and Evidence from GATT to NAFTA // The Regionalization of the World Economy / Еd. by J.A. Frankel. — Chicago: University of Chicago Press, 1998. P. 227.

и политической жизни страны1. Регионализация в данном смыс% ле в отечественной литературе именуется регионализмом, озна% чающим, в противоположность централизму, идеологию и прак% тику обеспечения сбалансированности интересов центра и регионов посредством максимально широкого, в правовом поле, участия регионов, являющихся реальными субъектами полити% ческого процесса, в осуществлении государственной власти2.

В этом значении процесс регионализации в Российской Федерации, бурно протекавший в девяностые годы ХХ столе% тия и имевший некоторые черты конфедерализации, сменился обратным процессом — централизацией. При этом, в конститу% ционно%правовом разрезе, речь идет не о необходимом процес% се приведения законодательства субъектов РФ с федеральным законодательством (в т.ч. конституций и уставов в соответствие с Конституцией Российской Федерации), а о вымывании из нормотворческой и правоприменительной практики имеющих% ся в Конституции РФ механизмов участия субъектов РФ в осу% ществлении общегосударственной политики.

Помимо почти полного отказа от такой формы распределе% ния полномочий между органами государственной власти Рос% сийской Федерации и органами государственной власти субъек% тов РФ, как заключение договоров, предусмотренных ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, получает все меньшее распространение прак% тика реализации ч. 2 ст. 78 Конституции РФ. Сужение практики передачи федеральными органами исполнительной власти орга%

1 См.: Сергунин А.А. Регионы и финансово%политический кризис в Рос% сии: международные аспекты // Что хотят регионы России? / Под ред. А. Малашенко. — М.: Гендальф, 1999. С. 26–36; Трейвиш А.И., Артоболев ский С.С. Введение: что такое регионализация и надо ли с ней бороться // Регионализация в развитии России: географические процессы и проблемы / Под ред. А.И. Трейвиша и С.С. Артоболевского. — М.: Эдиториал УРСС, 2001. С. 3–20; Ещенко Я. Регионализация: меняющаяся архитектура страны // Уп% равленческое консультирование. 2002. № 4.

2 В рамках явления регионализма Ю.Ю. Ветютнев выделяет правовой регионализм как модель, предполагающую высокий уровень независимости и инициативы субъектов федерации в правовом регулировании, широкие пра% вотворческие полномочии региональных властей при рамочном характере федерального законодательства (см.: Ветютнев Ю.Ю. Централизм и региона% лизм — альтернативы правового развития в эпоху глобализации // Правовая система России в условиях глобализации: Сборник материалов «круглого сто% ла» / Под ред. Н.П. Колдаевой, Е.Г. Лукьяновой. — М.: Ось%89, 2005. С. 94–95.

§ 2. Влияние регионализации на содержание гос. и нац. суверенитета 225

нам исполнительной власти субъектов РФ осуществления части своих полномочий, в соответствии с соглашениями, сопряжено с созданием у значительного числа федеральных органов ис% полнительной власти территориальных и межтерриториальных органов в субъектах Российской Федерации.

Между тем заключение таких соглашений позволяет, не нарушая суверенитет Российской Федерации, повышать эффек% тивность реализации государственной политики на местах с учетом особенностей (экономических, административных, со% циальных) каждого субъекта РФ. В настоящее время можно привести примеры лишь соглашений МЧС России (с органами исполнительной власти всех субъектов РФ)1, Росавтодора (с Пра% вительством Чеченской Республики)2, Росимущества (с Прави% тельством Санкт%Петербурга)3.

Другим признаком поворота государственной политики от регионализма стало перераспределение в пользу федеральных

1 См., например: постановление Правительства Российской Федерации от 15 октября 2004 г. № 558 «Об утверждении Соглашения между Министер% ством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и коллегией Ор% ловской области о передаче друг другу осуществления части своих полномо% чий в решении вопросов защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий, организации и проведения аварийно%спасательных и других неотложных ра% бот при чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального ха% рактера, организации тушения пожаров силами Государственной противопо% жарной службы, организации осуществления на межмуниципальном и регио% нальном уровне мероприятий по гражданской обороне, осуществления поиска и спасания людей на водных объектах» //СЗ РФ. 2007. № 43. Ст. 5206.

2 Постановление Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2004 г. № 757 «Об утверждении соглашения между Федеральным дорожным агентством и Правительством Чеченской Республики о передаче Правитель% ству Чеченской Республики осуществления части полномочий Федерального дорожного агентства по выполнению функций государственного заказчика Федеральной целевой программы «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)» // СЗ РФ. 2004. № 51. Ст. 5176.

3 Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2005 г. № 841 «Об утверждении Соглашения между Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом и Правительством Санкт%Петербурга о передаче Правительству Санкт%Петербурга осуществления части полномо% чий по управлению федеральным имуществом, в том числе земельными участ% ками, находящимися в собственности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 2. Ст. 206.

органов исполнительной власти полномочий по предметам со% вместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, пу% тем принятия соответствующих федеральных законов (в пер% вую очередь, как уже отмечалось, в области бюджетных и налоговых отношений).

Таким образом, без каких%либо изменений текста Консти% туции РФ российский федерализм трансформируется к технок% ратической модели, которая подразумевает высокую степень зависимости от федеральных органов государственной власти региональных органов вследствие полного вовлечения после% дних в процедуры реализации программ, субсидируемых за счет средств федерального бюджета.

Все это свидетельствует о снижении роли принципов феде% рализма в механизмах реализации суверенитета Российской Федерации. Однако поворот государственной политики от ре% гионализации к централизации, нашедший свое отражение и в развитии конституционного законодательства в широком смыс% ле, затронул реализацию не только суверенитета Российской Федерации, но и суверенитета народов Российской Федерации.

Содной стороны, это выразилось в расширении правовых гарантий развития культуры, языков, обычаев народов и меха% низмов их защиты, вне зависимости от принадлежности к граж% дан к «титульному» народу республики. Из конституционного законодательства субъектов РФ были удалены нормы, ограни% чивающие доступ к занятию высших государственных должно% стей представителей «нетитульных» народов, предприняты меры, направленные на защиту единого культурного и образо% вательного пространства Российской Федерации, а также иные меры законодательного характера, призванные обеспечить сво% бодное развитие народов России, реализацию этнокультурных форм права на самоопределение.

Сдругой стороны, ограничение участия регионов, являю% щихся реальными субъектами политического процесса, в осу% ществлении государственной власти, нашло свое отражение в перераспределении полномочий по предметам совместного ве% дения Российской Федерации и субъектов РФ в пользу феде% ральных органов исполнительной власти, опираясь на расшири% тельное толкование ст. 72 Конституции РФ. Это обстоятельство отнюдь не способствует реализации прав народов на этнокуль%

§ 2. Влияние регионализации на содержание гос. и нац. суверенитета 227

турное самоопределение для полноценного и свободного разви% тия нации.

Однако при рассмотрении правовых аспектов влияния ре% гионализации на содержание суверенитета российского феде% ративного государства, а также народов, населяющих Россий% скую Федерацию, не следует ограничиваться утверждением об утрате данными процессами своего места в развитии федера% тивных отношений, поскольку в данном случае регионализация необоснованно будет сведена к повышению роли регионов в социально%экономической и политической жизни страны.

Российская Федерация и ее субъекты являются участника% ми ряда процессов, выходящих за рамки внутригосударствен% ного развития федеративных отношений, которые имеют со% вершенно другую природу и, тем не менее, также именуются в науке регионализацией.

Речь идет о регионализации в следующих значениях:

—регионализация как процесс возникновения и развития региональных объединений государств1;

—регионализация как процесс повышения роли регионов, являющихся частями государства, в международных отноше ниях: как с иностранными государствами, так и с другими реги онами2.

Данные различные по своей природе явления нередко рас% сматриваются в контексте глобализации3. Процесс возникнове% ния и развития региональных объединений государств являет% ся, по существу, локализацией воздействия глобализации на мировую систему суверенных государств. В свою очередь, раз% витие внешнеэкономических и международных связей регио% нов нередко рассматривается как процесс, противоречащий гло% бализации, как своеобразный ответ на вызовы глобализации.

1 Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный эконо% мический словарь. 2%е изд., испр. — М.: ИНФРА%М, 1999; Yamamoto Y. Globalism, Regionalism and Nationalism: Asia in Search of its Role in 21st Century. — Oxford/ Malden, MA: Blackwell Publishers, 1999. Р. 108.

2 Бусыгина И.М. Политическая роль регионов в структуре Европейского Союза: концептуальные и прикладные аспекты // Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук. — М., 2001.

3 Read C. America and Europe: Conflict And Power: Globalization, Regionalism And U.S.%European Rivalry. — Xlibris corporation, 2004. P. 110–112.

Между тем регионализация в данных обоих значениях яв% ляет собой процесс более давний, чем глобализация, в связи с этим более уместным представляется отметить не противоре% чия между глобализацией и регионализацией, а то, что глобали% зация, трансформирующая явление суверенитета, оказала в этом направлении серьезное влияние на регионализацию.

Следует отметить основные конституционно%правовые ас% пекты влияния регионализации как процесса возникновения и развития региональных объединений государств на содержа% ние государственного и национального суверенитета.

Влияние регионализации в указанном понимании на явле% ния государственного и национального суверенитета носит вза% имный характер.

Содной стороны, вектор и характер развития регионализа% ции как процесса политической интеграции государств не толь% ко определяют, но и определяются нормативно%правовым регу% лированием (на национальном и международном уровнях) участия государств соответствующего региона в межгосудар% ственных объединениях, правового статуса граждан государств

ииностранных граждан. Большое влияние на процессы регио% нализации оказывает состояние и развитие регионального са% мосознания населения, основанного на принадлежности к об% щей культуре, цивилизации.

Сдругой стороны, регионализация, имеющая свои корни в экономической и культурной интеграции государств на регио% нальном уровне, оказывает влияние на развитие норм консти% туционного законодательства государств. В результате в кон% ституциях некоторых зарубежных стран есть положения об от% ношениях с региональными международными объединениями, решающие с особых региональных позиций проблему реализа% ции суверенных прав государств. Таким образом, эти положения, особенно в Европе, уже не являются только международно% правовыми, они содержат элементы конституционного права.

В отношении национального суверенитета регионализация оказывает воздействие на социальную основу государств — го% сударствообразующие нации, способствует формированию но% вой «региональной» нации как субъекта права, которая при определенной степени развития нормативного регулирования правового статуса личности — жителя региона может рассмат% риваться как носитель суверенитета, обладающий правом на

§ 2. Влияние регионализации на содержание гос. и нац. суверенитета 229

самоопределение в этнокультурной и политической формах. В качестве примера можно привести формирование европейской нации, которая все в большей степени представляет собой общ% ность людей, не столько объединенных ценностями европей% ской культуры, сколько отнесенных к совокупности граждан европейских стран, в чьем правовом статусе, определяемом ев% ропейским конституционным правом, все меньше видны разли% чия, вытекающие из наличия гражданства того или иного конк% ретного европейского государства.

Иными словами, как социальные, исторические, культур% ные факторы, интегрирующие народы, проживающие в регио% не, способствуют появлению публично%правового образования (конфедерации, федеративного государства) вследствие реали% зации народами своего права на самоопределение в политичес% ких формах, так возникновение и развитие региональных объе% динений государств способствует возникновению государство% образующих наций.

Так или иначе, регионализация суть явление объективное. Состояние и развитие конституционного законодательства Рос% сийской Федерации могут либо отвечать требованиям интегра% ции в экономической, социальной, культурной сферах, либо не отвечать им, отводя тем самым Российской Федерации незаслу% женно второстепенную роль в интеграционных процессах в евразийском регионе.

В связи с этим необходимо отметить европейский опыт конституционно%правового обеспечения участия государств в процессах европейской интеграции.

Регионализация в данном аспекте с конституционно%пра% вовых позиций представляет собой развитие правовых норм, трансформирующих систему отношений между государствами, входящими в региональное объединение (конфедерацию), и над% национальными органами, превнося в эту систему элементы федерализма. В результате процесс регионализации в данном значении свидетельствует о формировании особого круга пред% метов ведения регионального объединения, в рамках которого государства не обладают верховенством и полнотой государ% ственной власти.

Однако не следует говорить о возникновении нового, по сравнению с государством, носителя суверенитета. Процесс регионализации может привести к конституционно%правовому

оформлению конфедерации, предполагающей наличие сувере% нитета у ее членов, обладающих правом на свободный выход из конфедерации и ратификацию членами конфедерации право% вых актов, принимаемых наднациональными органами1. Дру% гим результатом регионализации может стать возникновение нового государства в виде федерации с широкими правами субъектов федерации, которые могут сохранять некоторые го% сударственные атрибуты, однако с потерей суверенитета пере% стающих быть независимыми государствами.

Директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации про% фессор Т.Я. Хабриева справедливо отметила новые тенденции в развитии мирового конституционного права, связанные с Кон% ституцией Европейского Союза, которая «закрепила новую мо% дель объединения, сочетающую международно%правовые и кон% ституционно%правовые черты»2. В результате процесса регио% нализации в конституции многих стран вносятся изменения и дополнения, касающиеся международных отношений, отноше% ний с другими народами и государствами, с мировым сообще% ством государств.

Так, ст. 23 Основного Закона Федеративной Республики Германия предусматривает возможность делегирования суве% ренных прав федерации путем издания законов, одобренных Бундесратом, для учреждения Европейского Союза и измене% ния его договорных основ3 . По существу, здесь идет речь о передаче полномочий, а не суверенитета. Конституция Фран% цузской Республики в ст. 88%2 предусматривает возможность передачи необходимых полномочий учреждению Европейского экономического и финансового союза4.

1 Один из видных специалистов в области международного права про% фессор К.А. Бекяшев вовсе отрицает наднациональный характер международ% ных организаций. См.: Бекяшев К.А. К вопросу о «наднациональности» меж% правительственных организаций // Lex Russica (Научные труды Московской государственной юридической академии). 2006. № 6. С. 1025–1032.

2 Цит. по: Баренбойм П.Д. Преамбула российской Конституции и ее вли% яние на отношения России со странами СНГ и Европы // Законодательство и экономика. 2006. № 7.

3 Основной закон Федеративной Республики Германии // Конституции зарубежных стран: Сборник. — М.: Юрлитинформ, 2006.

4 Конституция Французской Республики // Конституции зарубежных стран: Сборник. — М.: Юрлитинформ, 2006.