Национальный суверенитет в правовой природе российского федерализма. Монография

§ 1. Понятие федерализма и воздействие принципов федерализма… 103

Прежде чем перейти к раскрытию различных проявлений принципа национального суверенитета в содержании российского федерализма в процессе его становления на современном этапе, необходимо рассмотреть понятие федерализма.

Федеративные отношения являются предметом изучения юристов, социологов, экономистов в течение многих веков. Идет процесс формирования теории федерализма, носящей междисциплинарный характер. Однако из всех понятий, относящихся к терминологии, выработанной для нужд теории федерализма, одним из самых неопределенных является само понятие «федерализм». Называя понятие федерализма «укоренившимся столетиями»1, многие исследователи одновременно приходят к выводу о том, что «вопрос об адекватном определении федерализма остается в известной мере дискуссионным»2. Видимо, прав профессор Городского университета Нью-Йорка И. Духачек, утверждавший, что не существует общепринятой теории федерализма, поскольку сам термин представляется неясным и противоречивым3.

Подобно понятию «суверенитет», слово «федерализм» и производное от него прилагательное «федеральный» в науке распространяются на чрезвычайно широкий спектр общественных отношений. Понятие «федерализм» проистекает от латинского «foedus» — союз, и используется для характеристики государства, структуры государственных органов, политических и экономических отношений, политического режима, политикоправовых учений, политических движений.

Влитературе можно встретить множество взглядов относительно круга явлений, характеризуемых категорией «федерализм». Однако если отойти от цитирования многочисленных авторов и сравнений образного характера, то обобщенно можно выделить три подхода, используемых при определении феде рализма.

Впервом значении федерализм рассматривается как характеристика самого широкого круга общественных отношений.

1 Тэпс Д. Суверенитет в теории федерализма. — СПб.: Издательство Р. Асланова Юридический центр Пресс, 2004. С. 40.

2 Там же. С. 44.

3 Duchacek I.D. Comparative federalism. The territorial dimension of politics. — Lanham MD: University press of America, 1987. P. 189.

104 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

В этом смысле федерализм — это принцип, теория, идеология1, выражающаяся в конструировании общественных отношений на основе децентрализации, учета интересов всех сторон этих отношений. К исследователям, рассматривающим федерализм в данном контексте, следует отнести П. Прудона2, М.А. Бакунина3, Р.Л. Уоттса4. Известный ученый и политик Р.Г. Абдулатипов распространяет федерализм как демократический механизм, на регулирование отношений между народами, национальными сообществами внутри одного государства по формированию общих и защите собственных интересов5. Этот подход, по моему мнению, лишает возможности рассматривать федерализм как конституционно-правовую категорию и использовать ее в правоприменительной практике вследствие ее крайне абстрактного содержания.

Не отрицая факта многомерности федерализма, пронизанного правовыми, идеологическими, социальными, экономическими аспектами, применение данного понятия к характеристике самого широкого спектра общественных отношений и явлений представляется бесперспективным. В качестве примера необоснованно широкого, но, к сожалению, весьма устоявшегося применения понятия «федерализм» можно привести «экономический федерализм»6. По сути, это приводит к отходу от изу-

1 В.Е. Чиркин полагает, что название идеологии, применительно к федерализму, «для него было бы излишне широким» (см.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. — М.: Юристъ, 2001. С. 28), однако федерализм выступает в качестве одной из идеологических основ создания Соединенных Штатов Америки, заложенных еще соглашением, заключенным между собой пилигримами на корабле «Мэйфлауэр» в 1620 г. Подробнее о федерализме как идеологии см.: King P. Federalism and Federation — Baltimore: The Johns Hopkins university press, 1982. P. 17–68.

2См.: Ященко А. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права

игосударства. — Юрьев: Типография К. Маттисена, 1912. С. 474–482.

3 Бакунин М.А. Федерализм, социализм и антитеологизм // Бакунин М.А. Философия. Социология. Политика. — М.: Наука, 1989. С. 11–125.

4 Watts R.L. Comparing Federal Systems. — Montreal; Ithaca: McGill-Queen’s University Press, 1999. P. 6.

5 Абдулатипов Р.Г. О федеративной и национальной политике Российского государства. М., 1995. С. 63.

6 Любимцев Ю. Экономический федерализм. Российская модель // Этнополис. 1995. № 3. С. 81–82.

§ 1. Понятие федерализма и воздействие принципов федерализма… 105

чения специфики проявления принципа федерализма в различных сферах общества: экономической, политической, культурной в пользу схоластического конструирования самостоятельных моделей федерализма, что нарушает логику понятия «федерализм» и может привести к отрыву анализируемых общественных отношений от конкретных политико-правовых отношений в области государственного устройства.

Второй подход к категории «федерализм» выражается в рассмотрении федерализма не только как принципа построения государственного устройства, но и как принципа построения политических отношений внутри государства в целом, основанных на децентрализации и самоуправлении, вне зависимости от конкретной формы политико-территориального устройства государства. Данная концепция федерализма нашла свое отражение в работах В. Острома1, Д. Елейзера2, И.А. Конюховой (Умновой)3. При данном подходе федерализм именуется федерализмом в широком смысле4.

Третий подход характеризуется тем, что федерализм обозначает определенный характер взаимоотношений между государством и его составными частями, а также органами государственной власти различных территориальных уровней. В данном смысле из требований федерализма вытекает необходимость нормативного, конституционно-правового закрепления предметов ведения, в рамках которых государство и его субъекты обладают всей полнотой государственной власти, и наличие конституционных механизмов разрешения споров о компетенции между центральными (федеральными, союзными) органами государственной власти и органами власти субъектов федерации. Федерализм, таким образом, связан с федерацией как формой государственного устройства.

1 Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество? — М.: Арена, 1993. С. 302.

2 Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм. — Полис. 1995. № 5. С. 106. 3 Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт:

Итоги становления и перспективы развития. — М.: Городец; Формула права, 2004. С. 26.

4 Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. — М.: МЗПРЕСС, 2003. С. 12.

106 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

Применительно к этому пониманию федерализма в науке используется понятие «государственного федерализма»1. Федерализм в данном контексте рассматривается в четырех аспек тах.

Во первых, под федерализмом понимается система научных взглядов, теория определенной формы государственного устройства (федерации). Так, по мнению Л.М. Карапетяна, «понятие «федерализм» содержит философию качественно определенного государственного устройства, оно составляет теоре- тико-методологическую основу организации федеративного устройства»2. О.Б. Фролова рассматривает федерализм как учение о гармоничном сочетании принципов централизации и децентрализации при институциировании государственной власти3. Федерализм, в данном понимании, является межотраслевой научной концепцией, составной частью науки конституционного права, социологии, политологии, экономической теории.

Во вторых, федерализм рассматривается в контексте категории «бюджетный федерализм», и представляет собой совокупность внутригосударственных правил и соглашений, регламентирующих межбюджетные отношения (трансферты между бюджетами различных уровней)4.

1 Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. — М.: Юристъ, 2001. С. 28

2 Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. — М.: НОРМА, 2001. С. 5.

3 Фролова О.Б. Тенденции унитаризма и федерализма в государственном устройстве России: Автореф. дис. канд. юр. наук. — СПб., 2001.

4 Oates W.E. The Economics of Fiscal Federalism and Local Finance: Northampton, MA, Edward Elgar Publishing, 1998. Р. 1–723; Bird R.M. Vaillancourt F. Perspectives on Fiscal Federalism. — Washington DC, World Bank Publications, 2006. Р. 1–276; Stewart K. Fiscal Federalism in Russia: Intergovernmental Transfers and the Financing of Education: Cheltenham, UK; Northampton, MA: Edward Elgar Publishing, 2000. Р. 1–178; Ter Minassian T. Fiscal Federalism in Theory & Practice. — Washington, International Monetary Fund, 1997. Р. 1–500; Rosen H.S. Fiscal Federalism: Quantitative Studies. — Chicago, University Of Chicago Press, 1988. Р. 1–272; Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). — М.: Юристъ, 2003. С. 119. См. также постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584 «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» // СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 3503; 2004. № 8. Ст. 663.

§ 1. Понятие федерализма и воздействие принципов федерализма… 107

В третьих, федерализм рассматривается как форма государственного устройства1. Федерализм нередко называют также «режимом государственного устройства»2, что, на мой взгляд, вносит определенную неясность в содержание термина «федерализм». Применительно к формам государства, в теории государства принято различать формы государственного устройства и виды государственных (политических) режимов, в связи с чем словосочетание «режим государственного устройства» носит неясную смысловую нагрузку.

Касательно вопроса связи федерализма и государственного режима, важно отметить, что, несмотря на то, что федерализм направлен на обеспечение политического плюрализма и самоуправления, не существует какой-либо прямой зависимости уровня развития демократических начал политического режима от степени развития федеративных отношений. В мире существует целый ряд унитарных государств с демократическим режимом (Дания, Словения, Япония и др.), и, напротив, есть федеративные государства, декларирующие принципы демократии, но не следующие им в полной мере в повседневной политической практике (Федеративная Республика Нигерия, Республика Судан, Республика Ирак). В связи с этим, не отрицая демократичного характера федерализма, следует отграничить его от явления политического режима того или иного государства.

Однако не менее спорным представляется определение федерализма как формы государственного устройства, поскольку в этом случае федерализм смешивается с понятием «федерация». По меткому замечанию Н.М. Добрынина, «федерализм в

1 Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Общая часть / Под общ. ред. Б.А. Страшуна. М.: БЕК, 1998. С. 666; Знаменщиков Р.В. Принципы федерализма в России и Германии (сравнительное конституцион- но-правовое исследование): Автореф. дис. канд. юр. наук. — Тюмень, 2003. С. 14; Столяров М.В. Теория и практика федерализма. Курс лекций о федеративном государстве: Учебно-методический комплекс. — М.: Издательство РАГС, 2008. С. 25.

2 Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. — М.: Городец; Формула права, 2004. С. 17; Глигич Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. — М.: Юристъ, 2006. С. 16–17.

108 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

прокрустово ложе политико-территориальной формы государства не поместишь»1.

Понятие «федерация» рассматривается наукой конституционного права не только как федеративное государство, но и как форма политико-территориального устройства государства. Не следует сводить федеративную форму устройства государства лишь к такому признаку федерации, как закрепление (декларирование) федеративного устройства государства в его конституции. Федерация как правовое понятие — есть не только государство, но и форма его устройства, характеризующаяся совокупностью признаков.

Безусловно, содержание понятия «федерация» как формы государственного устройства должно основываться на данных эмпирического знания: типологии моделей современных федеративных государств, конституционно-правовых подходах к конструированию федеративных отношений отдельных государств в настоящую эпоху. Тем не менее понятие — это форма мышления, отражающая предметы в их существенных признаках, и является достижением главной задачи теоретического знания — достижения объективной истины во всей ее конкретности и полноте содержания. В этой связи прав профессор Э.В. Тадевосян, отмечавший необходимость «вырабатывать общее определение федерации, охватывающее все ее типы, виды, формы и модели»2.

Понятие федерации не ограничивается характеристикой устройства конкретного государства, и, следовательно, не следует рассматривать соотношение понятий «федерация» и «федерализм» в разрезе формы государственного устройства как частного и общего. Поэтому если рассматривать федерализм и федерацию как форму государственного устройства, то эти понятия окажутся идентичными.

Думается, что подобное смешение понятий проникает в российскую конституционно-правовую науку под влиянием американской научной традиции использования понятия «federalism» применительно и к принципу децентрализации государствен-

1 Добрынин Н.М. Российский федерализм: Становление, современное состояние и перспективы. — Новосибирск: Наука, 2005. С. 15.

2 Тадевосян Э.В. О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций // Государство и право. 1997. № 8. С. 63.

§ 1. Понятие федерализма и воздействие принципов федерализма… 109

ной власти, и к федеративному государству. Между тем немецкие ученые-правоведы проводят различие между федерализмом (Fеderalismus) и федеративной государственностью (Bundesstaatlichkeit)1.

На мой взгляд, понятия «федерализм» и «федерация» следует различать по следующим основаниям:

—по объему понятий: «федерализм» является более широким понятием по отношению к понятию «федерация».

—по материальному основанию: «федерализм» — представляет собой определенное правовое содержание отношений по организации верховной власти на территории страны, воплощенное в принципах, нормах, правоотношениях; в свою очередь «федерация» — это форма устройства государства, основанная на принципах федерализма. Территориальное устройство

исистема органов государственной власти на центральном и местном уровнях федеративного государства должны основываться на принципах федерализма.

Из этого следует, что понятие «федерализм» необходимо рассматривать еще в одном, четвертом аспекте, как правовой принцип, а по сути, как систему принципов государственного устройства.

Эти принципы не носят чисто теоретического характера. Несмотря на то, что в тексте Конституции РФ федерализм как правовой принцип прямо не закреплен, данный принцип вытекает из конституционных положений, устанавливающих федеративное устройство государства (ст. 1, ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 11, глава 3 Конституции РФ). Конституционный Суд РФ неоднократно в своих позициях относил федерализм к конституционным принципам, основам конституционного строя Российской Федерации2. Отсюда вытекает практическое значение принципа федерализма для правоприменения.

1 Gamper A. A global theory of federalism: the nature and challenges of a federal state // German law journal. Vol. 06. № 10 (1 october 2005). Р. 1299.

2 Постановления Конституционного Суда РФ: от 21 марта 1997 г. № 5-П по делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации (п. 3) // СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1602; от 14 июля 1997 г. № 12-П по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области (п. 3) // СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3581;

110 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

Рассматривая с конституционно-правовых позиций федерализм как принцип, нельзя упускать из виду, что правовой принцип — это, прежде всего, идея, но не только идея, а также нормы и правоотношения. Если свести федерализм к идее разделения власти между государством в целом и его составными частями, то такой принцип будет носить идеологический, а не правовой характер. Те авторы, которые ограничивают содержание федерализма принципом разделения власти на различных территориальных уровнях, вынуждены приводить «вторичные характеристики федерализма», которые «в отличие от первичных характеристик, являются гарантиями федерализма в большей степени, чем его составные части»1. Реализация сведенного к одной идее принципа федерализма, охватывающего в действительности широкий круг общественных отношений, не будет носить правового, правоприменительного значения.

В связи с этим в качестве четвертого аспекта понятия «федерализм» представляется обоснованным рассматривать федерализм как систему принципов государственного устройства, являющихся нормами или выводимыми из норм и охватывающих четко определенный круг правоотношений.

К принципам федерализма следует отнести:

от 17 ноября 1998 г. № 26-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (п. 3) // СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5969; от 4 апреля 2002 г. № 8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея (п. 2) // СЗ РФ. 2002. № 15. Ст. 1497; от 1 февраля 2005 г. № 1-П по делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой общественно-политической организации «Балтийская республиканская партия» (п. 3.2) // СЗ РФ. 2005. № 6. Ст. 491; от 21 декабря 2005 г. № 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан (п. 2) // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 336.

1 Lijphart A. Patterns of Democracy: Government forms and performance in thirty-six countries. — New Haven: Yale university press, 1999. P. 188.