Национальный суверенитет в правовой природе российского федерализма. Монография

§ 3. Воплощение нац. суверенитета в федеративном устройстве РФ 161

Учитывая всю сложность решения проблемы коллизий норм, относящихся к основам конституционного строя, единственным выходом в настоящее время может стать лишь рассмотрение понятия «республика (государство)» в качестве наименования разновидности субъекта РФ.

Следует отметить, что особенности конституционно-пра- вового статуса республик, такие как наличие собственных конституций (которые отличаются от уставов порядком принятия), нескольких государственных языков, особого характера распределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ не нарушает равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами исполнительной власти. Республики являются формой самоопределения народов России, воплощающей в себе традиции государственности народов, однако не являющимися государствами ввиду отсутствия государственного суверенитета.

Ряд исследователей, например Р.В. Енгибарян, Э.В. Тадевосян1, Ш.Ш. Ягудин2, Л.М. Карапетян, полагают, что государства (республики), образующие новое суверенное государство — федерацию якобы не теряют своего суверенитета, наделив федерацию соответствующей компетенцией. «При этом каждый субъект федерации, — пишет Л.М. Карапетян, — сохраняет политико-правовое качество суверенной государственности, но его суверенитет в определенной мере ограничивается в рамках переданных федеральным органам компетенций, равно как ограничен суверенитет федерации компетенцией ее субъектов»3. Такая формулировка наглядно подтверждает тот факт, что сторонниками теории «ограниченного суверенитета» как федерации, так и ее субъектов вопрос о суверенитете подменяется

1 Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. О некоторых дискуссионных вопросах курса конституционного права // Государство и право. 1993. № 1. С. 19–20.

2 Ягудин Ш.Ш. Конституционное регулирование предметов ведения республик в составе Российской Федерации // 35 лет Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации и ее роль в развитии юридического образования: Материалы Международной научно-практичес- кой конференции: В 2 т. / Отв. ред. И.Э. Звечаровский. Т. 1. — М.: РПА МЮ РФ, 2005. С. 236–240.

3 Карапетян Л.М. Грани суверенитета и самоопределение народов // Государство и право. 1993. № 4. С. 15.

162 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

вопросом разграничения предметов ведения (полномочий) и определения объема компетенции федерации и ее субъектов.

Между тем суверенитет представляет собой неотъемлемое свойство государства, которое, по обоснованному мнению А.И. Лепешкина, нельзя измерять объемом и нельзя отождествлять с простой совокупностью полномочий1. Конституционноправовые нормы, регулирующие федеративные отношения в Российской Федерации, регулируют не только вопросы компетенции органов государственной власти, но и определяют предметы ведения, в рамках которых полнотой государственной власти обладает федерация и ее субъекты. Так в соответствии со ст. 73 Конституции РФ субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Реальным содержанием предметы ведения субъектов РФ наполняются в конституциях (уставах) и законодательстве субъектов РФ.

Конституционное закрепление сфер, в которых полнотой государственной власти обладают субъекты федерации, а также возможность субъектов РФ осуществлять нормативно-пра- вовое регулирование вопросов, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ2, оказывают непосредственное влияние на фактическое содержание суверенитета Российской Федерации.

Однако отсутствие формально-юридического суверенитета у субъектов РФ проявляется в том, что полнота государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения вытекает именно из Конституции РФ, а не из некоего неотчуждаемого верховенства государственной вла-

1 Лепешкин А.И. Советский федерализм. — М., 1977. С. 259–260.

2См.: постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г.

№3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного Закона Читинской области» // СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 700; постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда» // СЗ РФ. 1997. № 45. Ст. 5241.

§ 3. Воплощение нац. суверенитета в федеративном устройстве РФ 163

сти субъектов РФ в пределах, оставшихся после делегирования Российской Федерации некоторых полномочий.

Государственный суверенитет Российской Федерации реализуется через распределение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Основным свойством федерации является то, что распределение компетенции (предметов ведения) между федерацией и ее субъектами является исключительной прерогативой федерации. При этом предметы ведения, отнесенные к исключительной компетенции Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), не могут быть переданы субъекту РФ на основании договора1.

По меткому выражению А. Журавлева и В. Комаровой, такое свойство суверенитета федерации можно назвать «компетенция компетенции, то есть право путем изменения конституции устанавливать и регулировать свою компетенцию»2.

Государственный суверенитет не может делиться между Российской Федерацией и ее субъектами, поскольку территориальными пределами суверенитета Российской Федерации является вся территория Российского государства.

Примечательно, что законодатели в ряде субъектов РФ до сих пор отстаивают идею суверенитета республик, выражающегося в полноте государственной власти республики вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации. Такая формулировка содержится в ст. 1 новой редакции Конституции Республики Татарстан, а также в ст. 1 новой Конституции Чеченской республики.

Между тем Конституционный Суд РФ в Определении от 27 июня 2000 г. № 92-О3, указал, что Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти

1 Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 29 апреля 1998 г. // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1998. № 11.

2Журавлев А., Комарова В. Федерация и суверенитет в России // Право

ижизнь. 2000. № 30.

3 Определение Конституционного Суда РФ «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия — Алания и Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2000. № 29. Ст. 3117.

164 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

помимо многонационального народа России и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета помимо суверенитета Российской Федерации (п. 2.1). По смыслу преамбулы и статей 3–5, 15, 65, 66 и 71 Конституции РФ в их взаимосвязи, республики как субъекты РФ не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства — даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.

Конституционный Суд РФ в постановлении № 10-П от 7 июня 2000 г. и в Определении от 27 июня 2000 г. № 92-О дал оценку конституционно-правового содержания суверенитета как качественного признака Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации по смыслу статей 3–5, 67 и 79 Конституции РФ предполагает верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении.

Как отметил Конституционный Суд РФ в своем постановлении № 10-П от 7 июня 2000 г., суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции РФ, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ. В то же время Конституционный Суд РФ в названном постановлении указал, что признание не соответствующими Конституции РФ положений о суверенитете республик как субъектов РФ не затрагивает всю полноту государственной власти республик, которой она обладает в силу статей 5 (ч. 3), 73 и 76 (ч. 4) Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Из изложенных выше правовых позиций Конституционного Суда РФ вытекают два важных вывода:

1) единство суверенитета Российской Федерации вытекает из единства суверенитета многонационального народа Российской Федерации. Иными словами, Российская Федерация как единое суверенное государство воплощает в себе суверенитет российского народа, его право на самоопределение;

§ 3. Воплощение нац. суверенитета в федеративном устройстве РФ 165

2) применение понятия «суверенитет» к тем полномочиям, по которым республика обладает всей полнотой государственной власти, недопустимо, поскольку соответствующие полномочия «проистекают не из волеизъявления республик, а из Конституции РФ как высшего акта суверенной власти всего многонационального народа России»1.

Тем не менее спор о «суверенитете» республик в составе Российской Федерации, превратившийся в теоретическую дискуссию о наименовании совокупности тех исключительных полномочий республик, которыми они наделены, наряду со всеми остальными субъектами Российской Федерации, согласно ст. 73 Конституции РФ, не прекращается.

Учитывая обязательность и определяющее значение для правоприменительной практики правовых позиций Конституционного Суда РФ, в российской науке конституционного права ряд специалистов предлагают заменить понятие «суверенитет субъектов РФ» на «суверенность субъектов РФ»2. Исходя из аналогии разграничения понятий «государство» и «государственность» (как совокупности некоторых признаков государства), суверенность рассматривается как полнота государственной власти субъекта федерации, ограниченная компетенцией федеральной государственной власти3.

Однако, на мой взгляд, научная ценность понятия «суверенность» в этом значении невелика, поскольку оно может включать в себя как явление суверенитета (суверенитет членов конфедерации, полнота государственной власти которых также ограничивается компетенцией межгосударственных органов) так и элемент содержания суверенитета федеративного государства (выражающийся в полноте государственной власти по предметам ведения, ограниченной суверенитетом федерации,

1 Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.

2 Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. — М.: НОРМА, 2001. С. 233.

3 Черепанов В.А. Федеративная реформа в России: Монография. — М.: Социально-политическая мысль, 2007. С. 162.

166 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

устанавливающей разграничение предметов ведения на конституционном уровне).

Неоконченный характер данной дискуссии проявляется в практике конституционных судов республик — субъектов РФ. Так, постановлением Конституционного Суда Республики Татарстан от 7 февраля 2003 г. № 8-П «По делу о толковании положения части первой статьи 1 Конституции Республики Татарстан» положение ч. 1 ст. 1 Конституции Республики Татарстан, согласно которому суверенитет Республики Татарстан выражается в обладании всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан закрепляет принадлежащую Республике Татарстан самостоятельность в той мере и степени, при которых самостоятельность Республики Татарстан не может быть признана или истолкована как такое качественное состояние Республики Татарстан, которое в своем правовом значении и реальном проявлении ущемляет или какимлибо иным образом ограничивает государственный суверенитет Российской Федерации1.

Важно отметить, что аналогичный подход можно встретить в конституциях ряда зарубежных государств. В конституциях Объединенных Арабских Эмиратов (ст. 3), Мексиканских Соединенных Штатов (ст. 40) говорится о суверенитете субъектов федерации2.

Означает ли выводимое Конституционным Судом РФ из единства государственного суверенитета Российской Федерации отсутствие суверенитета республик лишение народов этих республик их национального суверенитета?

В соответствии с ч. 1 ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Тем не менее из этого положения не вытекает то, что Конституция РФ, не закрепляющая суверенитет народов, как этнических и территориальных общностей, населяющих Российскую Федерацию, от-

1 Республика Татарстан. № 30–31. 14 февраля 2003 г.

2 Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. — М.: Юристъ, 2001. С. 85.

§ 3. Воплощение нац. суверенитета в федеративном устройстве РФ 167

рицает правовое значение явления национального суверенитета.

Указанная норма закрепляет принцип народного суверенитета, который, как верно указывает В.Т. Кабышев, конституционно воедино связан с понятием «источник власти»1. Тем самым, суверенитет многонационального народа рассматривается Конституцией Российской Федерации как основа осуществления государственной власти в Российской Федерации. Из конститу- ционно-правового принципа народовластия выводится единство государственного суверенитета Российской Федерации2. Народ субъекта РФ не может быть источником власти в отрыве от многонационального народа Российской Федерации в том смысле, в котором это ограничивает права других граждан Российской Федерации на участие в осуществлении государственной власти на территории соответствующего субъекта РФ3.

Однако Конституция РФ не исходит из того, что единственным субъектом права на самоопределение является российский народ. Во-первых, указание на многонациональность российского народа подчеркивает его сложную социальную структуру, определяемую многоуровненностью самосознания граждан Российской Федерации. Во-вторых, в преамбуле и ч. 3 ст. 5 Конституции РФ говорится не о самоопределении народа, а о

1Научно-практический комментарий к Конституции РФ / Под ред.

В.В.Лазарева. — М.: Спарк, 2004. С. 31.

2 Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728; Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. № 92-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия — Алания и Республики Татарстан»// СЗ РФ. 2000. № 29. Ст. 3117; Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. № 250-О «По запросу Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции РФ».

3 Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 7 июля 2003 г. № 46-Г03-10; Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 3 декабря 2002 г. № 93-Г02-23.

168 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

самоопределении народов в Российской Федерации. Данный подход демонстрируется в процессе приведения конституций и уставов субъектов РФ в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Так, из ст. 3 Конституции Удмуртской Республики, указывавшей, что носителем государственности и единственным источником власти в Удмуртской Республике является ее многонациональный народ, было исключено слово «единственным», тем самым подчеркивая, что республика воплощает

всебе право на самоопределение как народа республики, так и многонационального народа России в целом1.

Поэтому явление национального суверенитета, состоящее

внеотъемлемом праве народов, населяющих территорию Российской Федерации, на политическое и этнокультурное самоопределение, не только не отрицается российским конституционным законодательством, но, напротив, находит свое отражение в принципах российского федерализма, в том числе в наличии у республик, автономной области, автономных округов полноты государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Всвязи с этим нельзя согласиться с мнением В.В. Полянского, что конституционный принцип самоопределения народов есть «фантом […], содержание которого носит идеологический и, главное, бесперспективный — в плане достижения консенсуса в его понимании и применении — характер»2. Более обоснованной представляется точка зрения Б.С. Эбзеева, Р.У. Айбазова и С.Л. Краснорядцева о том, что конституционный принцип самоопределения народов, не всегда состоящий в

1 Мокшина М.А. Соотношение Конституции России и Конституции Удмуртской Республики // Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран: Материалы научной конференции. Москва, 27–28 апреля 2000 г. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. — М.: Издательство Московского университета, 2000. С. 192.

2 Полянский В.В. Национальный фактор и перспктивы развития Российской Федерации // Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран: Материалы научной конференции. Москва, 27–28 апреля 2000 г. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. — М.: Издательство Московского университета, 2000. С. 37.

§ 3. Воплощение нац. суверенитета в федеративном устройстве РФ 169

территориальном самоопределении, может быть реализован, с позиций Конституции РФ, только в пределах Российской Федерации, не нарушая ее целостности1.

Таким образом, национальный суверенитет нашел свое отражение в современном российском федерализме, именно как суверенитет многонациональных народов Татарстана, Алтая, Башкортостана, Якутии, Хакасии и иных национально-террито- риальных образований, воплотивший в себе суверенитет коренных этнических общностей, для которых соответствующая территория исторически является основой для самосохранения и устойчивого развития.

Остальные субъекты Российской Федерации: области, края, города федерального значения построены по территориальному принципу. Это важный шаг на пути оформления Российской Федерации как федерации самоопределившихся территориальных, а не этнических общностей.

В процессе перехода федеративного устройства России от советской модели к современной выдвигались предложения о последовательном соблюдении национально-территориального принципа построения федерации, и создании наряду с нынешними республиками, автономной областью и автономными округами «Русской республики»2. Однако увязывание федеративных отношений с этническим фактором, как самым главным основанием социальной стратификации, ставит под угрозу существование федерации как государства, являющегося выражением единого многонационального народа, и может вызвать лишь межнациональные конфликты.

Вряд ли имеется объективная необходимость в закреплении в Конституции РФ норм, закрепляющих государствообразующий статус русского народа, пусть даже в единстве с другими народами Российской Федерации. Так, С.А. Авакьян предлагает включить в текст Конституции РФ следующее положение: «Российская Федерация олицетворяет государственное един-

1 Эбзеев Б.С., Айбазов Р.А., Краснорядцев С.Л. Глобализация и государственное единство России / Отв. ред. Б.С. Эбзеев. — М.: Формула права, 2006. С. 149–150.

2 Подробнее см.: Вдовин А.И. «Российская нация»: национально-полити- ческие проблемы ХХ века и общенациональная идея. — М., 1995. С. 129–176.

170 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

ство русского народа и других народов России»1. Однако такой шаг вряд ли может привести к каким-либо правовым последствиям. С одной стороны, включение норм-деклараций (в отличие от норм-принципов) в Конституцию РФ не является эффективным инструментом правового регулирования. С другой стороны, нельзя с полной уверенностью сказать, по какому пути пойдет развитие самосознания народов Российской Федерации. Быть может, термин «россияне»2 покажет свою полную несостоятельность, а общность «русский народ» приобретет в сознании населения России в большей степени территориальный, нежели этнический, характер.

Существование национально-территориального принципа построения федерации может быть поводом для рассмотрения национального фактора как основания для организации местных органов власти, ущемления прав нетитульной нации. В условиях экономических трудностей национальный фактор нередко используется политическими лидерами в национально-терри- ториальных образованиях для достижения особых преимуществ, в том числе путем нарушения принципов бюджетного федерализма, что в конечном итоге направлено на ретуширование неэффективности реализации органами государственной власти субъекта федерации собственных полномочий.

Однако уровень развития российского общества находится на том этапе, когда этническое самосознание (как внутренне осознанная идентификация личности со своим этносом) у большинства населения находится на чрезвычайно высокой ступени, и не распространяется лишь на культурное развитие человеческой личности. В связи с этим этнический фактор по-пре-

1 Авакьян С.А. Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран // Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран: Материалы научной конференции. Москва, 27–28 апреля 2000 г. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. — М.: Издательство Московского университета, 2000. С. 6.

2Интересно, что в отличие от первого Президента РФ Б.Н. Ельцина

В.В.Путин и Д.А. Медведев практически не употребляют слово «россияне», предпочитая более правовой термин — «граждане России». Однако слово «россияне» не исчезло из актов органов государственной власти. Например, постановлением Правительства РФ от 26 мая 2008 г. № 388 учреждена медаль Столыпина П.А., на которую поместили надпись «Во славу России, во благо россиян».