Национальный суверенитет в правовой природе российского федерализма. Монография

§ 1. Понятие федерализма и воздействие принципов федерализма… 121

внутреннего суверенитета государства, позволяет разграничить федерализм от децентрализации в унитарном государстве (регионализм, автономия и др.).

Как отмечает В.Н. Лысенко, федерализм в качестве «согласованного разделения полномочий» между центральными и местными властями «имеет то преимущество, что открывает путь к сочетанию взаимозависимости и автономии, с трудом допускаемому государственностью и суверенитетом»1.

Конституционное закрепление сфер, в которых верховенством и полнотой государственной власти обладает субъект федерации, уже означает конкретные правовые последствия в отношении форм правового выражения суверенитета федеративного государства. Даже если рассматривать данные последствия как форму «самоограничения» суверенитета государства, то такое «самоограничение», по сути, будет носить позитивно-пра- вовой характер.

Может ли федерация, реализуя свой формально-юриди- ческий суверенитет, полностью лишить субъекты федерации предметов ведения, в рамках которых субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти? Если рассматривать правовой механизм такого действия, то в государстве, основанном на принципах федерализма, такие изменения в конституции требуют либо согласия большинства субъектов, либо принятия новой конституции всенародным голосованием. Однако в случае принятия такого решения государство, даже в случае сохранения формального упоминания «федеративной» формы государственного устройства, станет унитарным. Налицо взаимосвязь реализации суверенитета и принципов федерализма.

Применение концепции неограниченного суверенитета применительно к содержанию федеративных отношений невозможно, поскольку самоограничение суверенитета в контексте данной концепции не может носить позитивно-правового смысла2. Конституционное закрепление предметов ведения

1 Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в современной России. — М., 1995. С. 38.

2 Austin J. The province of jurisprudence determined. The uses of the study of jurisprudence. — Indianapolis: Hackett Publishing Company Inc., 1998. P. 254– 271.

122 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

субъектов федерации является позитивно-правовой конструкцией организации государственной власти в стране на вертикальном уровне, а не самоограничением государственной власти.

Таким образом, при рассмотрении вопроса о взаимосвязи явлений суверенитета и формы государственного устройства, основанной на правовых принципах его организации, нельзя сво дить его к вопросу о наличии либо отсутствии формально юридического суверенитета у субъектов федерации. В противном случае, если не отходить от принятой на национальном и международном уровнях позиции, что суверенитет является признаком государства, это приведет к невозможности выявления конституционно-правового содержания отношений между федерацией и ее субъектами при осуществлении государственной власти как по предметам ведения федерации и ее субъектов, так и по предметам их совместного ведения. Признавая, безусловно, наличие государственного суверенитета у федеративных государств (как родового признака), представляется необходимым отметить, что реализация в устройстве государства принципов федерализма оказывает непосредственное влияние на правовое содержание суверенитета федеративного государства.

Не менее значимой является связь федерализма и нацио нального суверенитета, выражающегося в праве на политическое, экономическое и культурное самоопределение нации для сохранения своей самобытности, образа жизни, языка, культуры, для обеспечения своего свободного развития. Эта связь проявляется в следующих формах.

Во первых, национальный суверенитет представляет собой один из принципов российского федерализма. Часть 3 ст. 5 Конституции РФ прямо указывает на то, что федеративное устройство Российской Федерации основано на самоопределении народов в Российской Федерации.

Во-вторых, принципы федерализма являются механизмом реализации национального суверенитета в виде реализации права на политическое самоопределение.

Так, конституционная норма-принцип, закрепляющая федеративное устройство Российской Федерации (ст. 1 Конституции РФ), отражает реализацию права на самоопределение всего многонационального народа. На это указывает, в частности, преамбула Конституции РФ, начинающаяся со слов: «Мы, мно-

§ 1. Понятие федерализма и воздействие принципов федерализма… 123

гонациональный народ Российской Федерации…» Осуществление права на самоопределение территориальных и этнических общностей воплощается в наличии у территориальных и нацио- нально-территориальных образований (субъектов федерации) своей системы органов государственной власти, обладающей определенной сферой ведения, в рамках которой на данном уровне принимаются нормативно-правовые акты.

Безусловно, нельзя увязывать реализацию и защиту права народов на самоопределение исключительно с принципами федерализма. Унитарные и конфедеративные механизмы также могут и должны быть направлены на реализацию прав народов, в т.ч. политических. Однако принципы федерализма, как правовые идеи, нормы и отношения, ориентированные на разрешение конфликтов, сами по себе во многом определяются многоуровненностью организации человеческой общности, проживающей на территории конкретного государства, а также экономическими, социальными, культурными и политическими условиями реализации данными общностями права на самоопределение. По сути, принципы федерализма выступают как способ объединения человеческих общностей на государственном уровне.

В-третьих, принципы федерализма могут являться условием для формирования новых носителей национального суверенитета — субъектов права на самоопределение.

В государствах, которые в качестве основ конституционного строя закрепили принципы федерализма, в том числе провозгласивших федеративную форму государственного устройства, указанные принципы способствуют формированию не только единой нации как совокупности граждан государства, но и новых территориальных общностей, обладающих особой правовой связью с государством, вследствие нахождения их в орбите государственной власти субъектов федерации. Это в равной степени относится как к государствам вновь образованным, на основе объединения других государств, так и к государствам, реализующим принципы федерализма вследствие коренных изменений в социальной структуре, повышения роли и политического самосознания этнических, религиозных и языковых общностей. В обоих случаях вследствие реализации принципов федерализма, в том числе формирования субъектов федерации,

124 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

появляется новое связующее начало, носящее конституционноправовой характер, которое формирует новый субъект права. Так, вследствие реализации принципов федерализма окончательно формируются как общественное явление и субъекты права такие территориальные общности граждан, как квебекцы, тирольцы, наваррцы, татарстанцы и др.

При реализации принципов федерализма происходит формирование нового субъекта права на самоопределение — совокупность граждан (населения) субъекта федерации. Отход от этнической, языковой, религиозной основы общности, как критерия для определения данного коллективного субъекта права, позволяет территориальной общности осуществлять не только право на этнокультурное, но и на политическое самоопределение, и создает, таким образом, условия для реализации в полной мере национального суверенитета. При этом определенная социальная основа (языковая, этническая, религиозная) данной территориальной общности сохраняется, однако в конкретных конституционно-правовых отношениях трансформируется из юридического факта в политический атрибут.

Таким образом, реализация принципов федерализма стимулирует формирование территориального самосознания народа, проживающего на территории субъекта федерации, обладающего некоторыми признаками государственности. Применительно к Российской Федерации это проявляется в формировании новых носителей национального суверенитета — субъектов права на самоопределение: татарстанцы, башкортостанцы и др.

В четвертых, реализация принципов федерализма приводит к развитию правовых гарантий защиты национального су веренитета территориальных и этнических общностей. В федеративном государстве это может проявляться в особой системе формирования высшего законодательного органа, в механизмах участия органов государственной власти субъектов федерации в реализации государственной политики (в т.ч. национальной политики), в процедурах создания новых субъектов федерации (в т.ч. путем объединения) и т.д.

Тем самым, принципы федерализма являются правовым способом урегулирования конфликтов между центром и регионами, а также между народами.

Данный аспект правовой связи принципов федерализма и национального суверенитета наглядно показывает тот факт, что

§ 1. Понятие федерализма и воздействие принципов федерализма… 125

принципы федерализма не сводятся к формам и механизмам реализации права на политическое самоопределение. Принципы федерализма выступают в качестве конституционно-право- вого механизма согласования интересов нации — совокупности граждан государства, территориальных и этнических общностей и, следовательно, являются залогом обеспечения баланса между центростремительными и центробежными тенденциями развития государства. Федерализм не только воплощает в себе принципы национального суверенитета, но и способствует выбору нацией (народом) определенной формы права на политическое самоопределение в виде создания субъекта федерации либо автономного образования.

В случае игнорирования принципов федерализма конституционным законодательством страны, которой присущи явления этнических, языковых, религиозных и региональных противоречий, соответствующие общности лишаются, таким образом, правовых механизмов обеспечения подлинного участия в региональной политике и урегулирования споров о компетенции между центром и регионами. Наличие в конституциях соответствующих государств определенных гарантий защиты прав и свобод всех граждан и национальных меньшинств не является достаточным средством для предупреждения усиления центробежных тенденций и перехода от сотрудничества в осуществлении государственной политики центральной и региональных властей к их конфронтации.

Данные обстоятельства приобретают особое значение в том случае, если приведенные противоречия заложены историческими условиями создания данного государства (в т.ч. применением насилия в отношении народов) или вызваны низкой степенью развития институтов гражданского общества.

Государство, в котором значительная часть населения осознает себя в большей степени не столько частью единой нации — граждан государства, сколько частью определенной этнической, региональной, языковой или религиозной общности, реализуя принципы федерализма в целях разрешения конфликтов между ними, создает условия для участия этих общностей в выработке и реализации государственной политики на соответствующей территории. Конституционно-правовые механизмы разрешения споров между субъектами федерации и автоном-

126 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

ными образованиями позволяют предотвратить межэтнические

имежрелигиозные конфликты между соседними народами.

Вданной ситуации сецессия не будет являться единственно возможной формой защиты прав населения той или иной территории, но, напротив, будет рассматриваться в качестве недопустимой формы реализации права на политическое самоопределение. Закрепление в конституции государства принципов федерализма и правовых гарантий их реализации создают условия для более эффективной защиты прав и свобод человека

игражданина с использованием региональных механизмов, и, следовательно, создают условия для предупреждения сецессии. Напротив, политическая система, основанная на жестких принципах унитаризма, не способна в крупном многонациональном многоконфессионном государстве предотвратить сужение реальных механизмов реализации прав и свобод всех своих граждан и гарантий их защиты, что в конечном итоге может привести к распаду государства.

Реализация принципов федерализма позволяет использовать объективно существующие в обществе этнические, религиозные и языковые различия не в целях снижения роли государства, а, напротив, для укрепления территориальной целостности государства и правовых гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина. Принципы федерализма отвечают интересам становления нации как единой совокупности граждан, создают реальные условия для отказа от увязывания реализации политических прав в зависимости от принадлежности к какому-либо этносу, религии либо языковой группе, сохраняя при этом конституционно-правовые гарантии для свободного развития национальных культур и языков. Тем самым, реализацией принципов федерализма минимизируется влияние на кон- ституционно-правовые отношения исторических условий создания соответствующего государства, в ряде случаев выражавшихся в угнетении национальных меньшинств либо, в случае его отделения в прошлом от другого государства, — в массовом нарушении прав и свобод граждан, обладающих культурными и экономическими связями с государством, от которого было осуществлено отделение.

Вто же время исторически сложившаяся в российском обществе многоуровненность человеческого самосознания, выражающаяся в одновременном отнесении человеком себя к на-

ции как совокупности граждан государства, а также к иным общностям, само по себе предопределяет особые формы воплощения принципов федерализма в конституционно-правовых отношениях в Российской Федерации, наличие характерных черт федеративного устройства Российского государства.

Подводя итог рассмотренному выше вопросу, следует отметить, что российский федерализм представляет собой совокупность правовых идей, отношений, норм и гарантий их соблюдения, характеризующих государственное устройство Российской Федерации, воплощающих принципы организации государственной власти в стране на различных территориальных уровнях, разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, обеспечения согласованного участия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в законотворчестве и осуществлении государственной политики, разрешения споров о компетенции между ними. Российский федерализм находится в тесной взаимосвязи с явлением суверенитета Российской Федерации, а также с осуществлением прав народов Российской Федерации и многонационального российского народа на самоопределение.

§ 2. Возникновение и развитие российского федерализма в контексте реализации

национального суверенитета

Конституционно-правовые основы государственного устройства Российской Федерации как федеративного государства демонстрируют общие закономерности влияния принципов федерализма на содержание государственного и национального суверенитета. Однако в силу исторических основ формирования российской федеративной государственности, заложенных многовековыми централистскими и децентралистскими тенденциями развития государства, суверенитет народов России, а также всего многонационального российского народа, нашел свои особые формы отражения в правовой природе российского федерализма.

Применяя историко-правовой метод в изучении проблемы взаимосвязи явлений федерализма и суверенитета, крайне важ-

Формирование русской (российской) государствообразующей нации, не рассматривающейся в качестве общности на сугубо этнической основе1, заложило основы для воплощения суверенитета русского народа в российской государственности в целом.

В третьих, российское законодательство, наряду с тен денцией (начиная с XV века) особой правовой защиты полити ческих и экономических прав русского и крещеного нерусского населения, закрепляло правовой статус и гарантии развития иных народов, находившихся как на первобытно-общинном уровне развития общественных отношений, так и вступивших в эпоху феодализма.

Так, имело место ограничение доступа к государственной службе для лиц неправославного вероисповедания, и в то же время наличие повышенных гарантий защиты личных прав нерусского населения (отмена крепостного права в Курляндии и Лифляндии, отсутствие воинской повинности в отношении представителей нерусских народов). Российская империя, с одной стороны, стремилась снизить социальную напряженность на национальных окраинах, с другой стороны, ограничить влияние национальной политической элиты на систему принятия государственных решений в стране.

При этом Российская империя оказывала максимальное содействие превращению обычаев народов, не относящихся к славянам, в правовые обычаи, путем определения порядка их использования и издания2.

В таком государственном подходе состоит важное отличие правового статуса национальных и религиозных меньшинств в России от правового статуса народов, населявших территории, захваченные европейскими державами. Ориентированность законодательства на интеграцию всех населяющих Россию народов, вне зависимости от того, каким путем (насильственным либо договорным) населяемая им территория была включена в состав Российского государства, не позволяет согласиться с

1 Струве П.Б. Великая Россия и святая Русь // Нация и империя в русской мысли начала XX века. — М.: СКИМЕНЪ, Пренса, 2004. С. 231.

2 Кодан С.В. Национальная политика и формирование территориальнозаконодательного устройства Российской империи // Право и политика. 2003. № 2(38). С. 128.

130 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

мнением некоторых авторов1 о колониальной сущности политики России.

Все это способствовало, с одной стороны, формированию имперской нации и развитию унитарных начал, с другой стороны — развитию национального самосознания народов России, правовых основ защиты особых условий их жизнедеятельности, и следовательно, реализации права этнических и религиозных общностей на самоопределение в этнокультурных формах.

В четвертых, законодательство Российской империи, по давлявшее стремление народов на реализацию своего права на политическое самоопределение в форме установления собствен ной политической организации, тем не менее предусматривало асимметричный подход к конструированию правоотношений со вновь приобретенными территориями, основанный на самом широком наборе политико-правовых форм закрепления властеотношений. Дарование Царству Польскому конституции в 1815–1830 гг.2, учреждение финляндского Сейма3 были продиктованы определенным качественным состоянием самосознания народов Польши и Финляндии и необходимостью наличия правовых механизмов обеспечения автономности Царства Польского и Великого княжества Финляндского в целях предупреждения сепаратизма. В качестве другого примера можно привести также формальное сохранение международно-право- вого характера взаимоотношений и с Бухарским эмиратом, Хорезмом и Урянхайским краем (с 1914 г.)4.

В связи с этим наряду с традициями унитаризма следует отметить применение в Российской империи де-факто автоном-

1 Усманов Л. Непокоренная Чечня. — М.: Парус, 1997. С. 221.

2 Аскенази Ш. Царство Польское в 1815–1830 гг. — М., 1915; Обушенко ва Л.А. Королевство Польское в 1815–1830 гг.(экономическое и социальное развитие) . — М., 1979.

3 Дусаев Р.Н., Александрова А.Е. Финляндский парламентаризм и конституционализм в 60–80-е годы XIX века // 35 лет Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации и ее роль в развитии юридического образования: Материалы Международной научно-практической конференции: В 2 т. / Отв. ред. И.Э. Звечаровский. Т. 1. — М.: РПА МЮ РФ, 2005. С. 60–64.

4 Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. — СПб.: Юридический центр Пресс, 2002. С. 70.