Национальный суверенитет в правовой природе российского федерализма. Монография

она уже происходит, для определения условий, на которых об* щность признается имеющей право отделиться, как это предла* гает известный политолог А. Бьюкенен1, позволили бы избегать политики двойных стандартов в схожих ситуациях (например, применительно к Косово и Абхазии).

Особенно важно официально закрепить в международно* правовых актах положение о том, что третьи государства, без санкции международного сообщества, не имеют права вмеши* ваться в процесс реализации народом права на самоопределение.

В условиях отсутствия правовых механизмов выработки соглашений об условиях сецессии и наличия проблемы неприз* нанных государств отсутствует альтернатива военному конф* ликту как способу борьбы народов за создание независимых государств и получение такими государствами статуса полно* правного члена мирового сообщества, признанного другими го* сударствами.

Конечно, члены мирового сообщества рассматривают в на* стоящее время войну как единственный эффективный способ решения проблем самоопределения и обеспечения целостности государств. Но, к сожалению, удобные манипуляции принципа* ми территориальной целостности и права народов на самоопре* деление применительно к достижению собственных целей гео* политического характера являются одним из инструментов меж* дународной политики ряда экономически развитых государств.

Хочется надеяться, что последствия отсутствия правовых критериев для признания права народа создать свое независи* мое государство, выражающееся в вовлеченности крупных ми* ровых держав в военные конфликты, угрозе разрастания таких конфликтов в полномасштабную войну должны рано или позд* но привести к консенсусу и принятию основополагающих пра* вовых актов. Главное, чтобы у народов и их правительств хватило мудрости не развязывать третью мировую войну для осознания необходимости цивилизованных путей решения указанных про* блем.

Реализация национального суверенитета в формах внеш* него самоопределения находится в сфере международных от* ношений, затрагивает суверенитет государств и их территори*

1 Buchanan A. Secession: The Morality of Political Divorce from Fort Sumter to Lithuania and Quebec. — Boulder, Colorado: Westview Press, 1991. Р. 139.

альную целостность, в связи с чем соответствующие формы реализации национального суверенитета должны регулировать* ся, в первую очередь, нормами международного, а не конститу* ционного права. Необходимость такой регламентации очевидна, поскольку никакого естественного права народов на отделение, не основанного на позитивном праве, не существует1.

Осуществление народами своего суверенитета в формах образования нового государства или выхода субъекта федера* ции из состава федерации, в том числе с возможностью даль* нейшего присоединения к другим государствам в большинстве случаев не предусмотрено нормами национального конститу* ционного законодательства. Не предусмотрены такие формы реализации национального суверенитета и Конституцией Рос* сийской Федерации.

Указание в Конституции РФ права субъекта РФ на выход из состава федерации, помимо прочего, означал бы законо* дательную презумпцию возможного приоритета этнического (местнического) самосознания населения, проживающего на территориях субъекта федерации, над самосознанием населе* ния как части единого российского народа, объединенного на российской земле общей судьбой.

Конституции некоторых федеративных государств знают институт сецессии2. Так, Конституцией Федеративной Демок* ратической Республики Эфиопия 1994 г. закреплено право вы* хода из состава федерации этносов, при условии согласия об* щефедерального законодательного органа. В то же время о го* сударственном суверенитете штатов Конституция Федеративной Демократической Республики Эфиопия ничего не говорит3. Кон*

1 Подробнее о необоснованности распространения теории естественных прав по отношению к праву на отделение см.: Buchheit L.C. Secession: The Legitimacy of Self*Determination. — New Haven*London: Yale University Press, 1978. Р. 46–58.

2 Следует отметить, что институт сецессии можно встретить и в консти* туционном законодательстве государств с автономными образованиями. Так, в соответствии со ст. 74 Конституции Республики Узбекистан, Республика Ка* ракалпакстан обладает правом выхода из состава Республики Узбекистан на основании всеобщего референдума народа Каракалпакстана // Ведомости Вер* ховного Совета Республики Узбекистан. 1994. № 1. Ст. 5; Ведомости Олий Маж* лиса Республики Узбекистан. 2003. № 3–4. Ст. 27.

3 Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. — М., 1998. С. 314.

ституцией Федерации Сент*Китс и Невис предусмотрено право выхода любого из двух членов федерации (реализация которого повлечет прекращение существования названного федератив* ного государства).

Тем не менее законодательное закрепление права на се* цессию, если это право реальное, представляет собой признак воплощения в основах конституционного строя государства принципов конфедерализма.

Политическое самоопределение народов в форме сецессии или создания новых государств неизбежно затрагивает, с одной стороны, целостность и суверенитет государств, распространя* ющийся на всю их территорию, с другой стороны, нередко создает угрозу тотального нарушения прав и свобод граждан на территории, которую населяет самоопределяющийся народ.

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные прин* ципы и нормы международного права и международные дого* воры Российской Федерации являются составной частью ее пра* вовой системы. Именно поэтому содержание права народов на самоопределение и условия его реализации не могут быть уяс* нены в отрыве от их международно*правовой регламентации.

Право народов на самоопределение стало повсеместно на* ходить свое отражение в международно*правовых актах после принятия Устава ООН. Одна из важнейших целей ООН — «раз* вивать дружественные отношения между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов...» (п. 2 ст. 1 Устава ООН).

Еще в начале ХХ века политика РСФСР и Союза ССР, при* знававших право народов на самоопределение, способствовала вхождению в состав РСФСР и СССР подавляющего большин* ства народов, населявших Российскую империю. Как отмечает Р.Г. Абдулатипов, «принцип права народа на самоопределение получил всемирное признание и стал нормой международного права во многом благодаря воздействию положительных сто* рон нашего отечественного опыта»1.

Уже в 1952 году принцип самоопределения народов транс* формировался в признание права народов и наций на самооп*

1 Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. — М., 2000. С. 381.

ределение. В Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 637 (VII) «Право народов и наций на самоопределение», принятой на VII сессии Генеральной Ассамблеи ООН 16 декабря 1952 года, под* черкивалось, что «право наций на самоопределение является предпосылкой для пользования во всей полноте правами чело* века; каждое государство — член ООН должно уважать и под* держивать это право в соответствии с Уставом ООН; население несамоуправляющихся и подопечных территорий имеет право на самоопределение, а государства, отвечающие за управление этими территориями, должны применять практические меры для реализации этого права»1.

Как подчеркивает Дж. Крофорд, отличием права на само* определение от принципа самоопределения народов является не содержание самоопределения, а то, что, в отличие от прин* ципа, у права на самоопределение был определен субъект: насе* ление несамоуправляющихся и подопечных территорий2.

Реализация национального суверенитета в процессе деко* лонизации получила правовую регламентацию на уровне меж* дународно*правовых актов. Так, пункт 2 Резолюции 1514 (XV) («Декларация о предоставлении независимости колониальным странам и народам»), принятой 14 декабря 1960 г. на XV сессии ГА ООН, закрепил право всех народов на самоопределение, в силу которого народы свободно устанавливают свой политичес* кий статус и осуществляют свое экономическое, социальное и культурное развитие3.

В соответствии с п. IX (b) Резолюции 1541 (XV), принятой 15 декабря 1960 г. на XV сессии ГА ООН, установлена обяза* тельность обеспечения демократической и открытой процеду* ры принятия народами решения относительно статуса своей территории4. Важнейшие гарантии национального суверените* та были установлены Резолюцией ООН 1803 (XVII) от 14 декаб*

1Право народов на самоопределение: идеология и практика. Материалы

ксеминару. — Москва. 22–23 марта 1997 г. С. 9.

2 Crawford J. The Creation of States in International Law. — Oxford: Clarendon press, 1979. Рp. 88, 101.

3 Международные акты о правах человека. Сборник документов. — М.: НОРМА*ИНФРА*М, 1999. С. 100.

4 Cassese A. Self*Determination of Peoples: a legal reappraisal. — Cambridge: Cambridge university press, 1996. P. 73.

С вопросом об объеме права наций на самоопределение естественным образом сочетается и проблема равноправия на* ций. В статьях 1 и 55 Устава ООН говорится об уважении «прин* ципа равноправия и самоопределения народов». Эти два поло* жения тесным образом связаны между собой: поскольку каждый народ и каждая нация имеют право на самоопределение, все народы и нации равноправны, и любые привилегии одной на* ции по отношению к другой противоречат как равноправию, так и праву последней на самоопределение. Субъектами права на самоопределение продолжают оставаться нации и народы, определившие свой политический, экономический, социальный и культурный статус в рамках самостоятельного государства или в составе многонационального государства, поскольку они могут желать изменить его.

Противоречит ли принцип самоопределения народов и на* ций принципам нерушимости государственных границ и терри* ториальной целостности государств?

Кажущиеся противоречивыми принципы были зафиксиро* ваны еще в Уставе ООН, принятом в 1945 году, а позднее — в положениях Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 1514 (XV) 1960 года («Декларация о предоставлении независимости коло* ниальным странам и народам»), Резолюции Генеральной Ассам* блеи ООН 2625 (XXV) от 24 октября 1970 года («Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответ* ствии с Уставом Организации Объединенных Наций»), Заклю* чительного Акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, принятого в Хельсинки в 1975 году.

Так, ст. 6 Декларации о предоставлении независимости ко* лониальным странам и народам (Резолюция Генеральной Ас* самблеи ООН 1514 (XV) от 14 декабря 1960 года) гласит: «всякая попытка, направленная на то, чтобы полностью или частично разрушить национальное единство и территориальную целост* ность страны, несовместима с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций»1.

В Резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН 2625 (XXV) от 24 октября 1970 года было включено положение о запрете дей*

1 Международные акты о правах человека. Сборник документов. — М.: НОРМА*ИНФРА*М, 1999. С. 100.

ствий, «которые вели бы к расчленению или частичному или полному нарушению территориальной целостности или полити* ческого единства суверенных и независимых государств, соблю* дающих в своих действиях принцип равноправия и самоопреде* ления народов […] и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие без различий расы, вероисповедания или цве* та кожи весь народ, проживающий на данной территории».

Возникла объективная потребность в преодолении возник* шего противоречия между правом народов и наций на самооп* ределение и принципом территориальной целостности госу* дарств. Это повлекло признание права «внешнего» самоопреде* ления (то есть отделения) за народом, который не может осуществить свой суверенитет в рамках «внутреннего» самооп* ределения, то есть в случае непризнания за данным народом статуса равноправного участника в управлении государством.

Некоторые исследователи обоснованно увязывают право на внешнее самоопределение с провалом попыток реализации права на внутреннее самоопределение, обосновывая это тем, что право общности на отделение возникает только там, где демократия, реализация прав меньшинств или автономия в пре* делах государства неэффективна для защиты благополучия общ* ности1. В связи с этим право на самоопределение можно рас* сматривать в контексте международно*правового регулирования прав человека2.

Как верно указывает Т.М. Франк, право на самоопределе* ние, признававшееся ранее за отдельными территориями (сна* чала частями побежденных в Первой мировой войне европей* ских стран, затем колоний и зависимых территорий), стало

1 См.: Schachter O. Sovereignty — Then and Now // Essays in Honour of Wang Tieya / Еd. by R. St J. Macdonald. — Dordrecht: Martinus Nijhoff, 1993. P. 684; Brownlie I. The Rights of Peoples in Modern International Law // The Rights of Peoples / Еd. by J. Crawford. — Oxford: Clarendon press, 1988. P. 5.

2 См.: McCorquodale R. A Human Rights Approach // International and Comparative Law Quarterly, 1994, 43. Рp. 857–885; McCorquodale R. Human Rights and the Self*Determination // The New Word Order: Sovereignty, Human Rights and the Self*Determination of Peoples / Еd. by M. Sellers. — Oxford: Berg, 1996. Рp. 9–34; Anaya S.J. Self*Determination as a Collective Human Right under Contemporary International Law // Operationalizing the Right of Indigenous Peoples to Self*Determination / Еd. by P. Aikio and M. Scheinin. — Turku: Institute for Human Rights, Abo Akademi University, 2000. Рp. 3–18.

правом всех; при этом оно перестало быть принципом отделе* ния, а стало правом вступления, то есть правом на участие в процессах демократического управления1.

Трансформация подходов к формам реализации права на самоопределение нашла, в частности, свое отражение в Декла* рации ООН о правах коренных народов, принятой 13 сентября 2007 г. на 107*м пленарном заседании 61*й сессии Генеральной Ассамблеи ООН Резолюцией № 61/2952. Статьей 3 названной декларации предусмотрено, что коренные народы имеют право на самоопределение; в силу этого права они свободно устанав* ливают свой политический статус и свободно осуществляют свое экономическое, социальное и культурное развитие. При этом в силу положений ст. 4 декларации, коренные народы при осуществлении их права на самоопределение имеют право на автономию или самоуправление в вопросах, относящихся к их внутренним и местным делам, а также путям и средствам фи* нансирования их автономных функций.

Принцип самоопределения народов и наций, в целях га* рантирования прав человека, служит для регулирования меж* дународного порядка на основе закрепленного в Уставе ООН принципа равенства прав больших и малых наций. Однако осуществление принципа равноправия отнюдь не означает не* обходимость, а тем более обязанность всех наций создавать отдельные государства.

Правоприменительная практика в области международно* го признания за тем или иным народом права на самоопределе* ние позволяет сформулировать критерии, по которым факт са* моопределения народа в форме образования нового государства становился приемлемым для мирового сообщества. Эти крите* рии вытекают из главного принципа международного права — верховенство и соблюдение прав человека. При осуществлении всякого права (как человеком, так и народом) не должны нару* шаться права иных лиц (народов). Реализация права народа на самоопределение должна быть продиктована необходимостью защиты нарушаемых гражданских, политических, социальных

икультурных прав представителей того или иного народа.

1 Franck T.M. The Emerging Right to Democratic Governance // American Journal of International Law, 1992, 86. Р. 58–59.

2 Московский журнал международного права. 2007. № 4.

Такая обусловленность вовсе не говорит об определенной «ущербности» права наций на самоопределение — это вступи* ло бы в противоречие с положениями п. 5 Венской декларации и Программе действий, принятой 25 июня 1993 г. Всемирной конференцией по правам человека, согласно которому все пра* ва человека универсальны, неделимы, взаимозависимы и взаи* мосвязаны. В резолюциях 32/130 от 16 декабря 1977 г. и 41/117 от 4 декабря 1986 г. Генеральная Ассамблея ООН отметила, что «все права человека и основные свободы неделимы и взаимоза* висимы», что «развитие и защита одной категории прав никог* да не могут служить предлогом или оправданием для освобож* дения государств от развития и защиты других прав».

Однако осуществление нациями своего права на полити* ческое самоопределение в подавляющем большинстве случаев уже само по себе создает реальную угрозу международной бе* зопасности. В 1992 г., в разгар процесса по перекройке границ в Европе, генеральный секретарь ООН Б.Б. Гали заявил: «Если каждая этническая, религиозная или языковая группа будет при* тязать на государственность, то не будет предела дроблению, а всеобщий мир, безопасность, экономическое благополучие ста* нут еще более труднодоступной целью»1.

Важно отметить, что если осуществление права народов на этнокультурное самоопределение в формах создания националь* но*культурной автономии и установления законодательством гарантий развития их культуры, языков, обычаев и механизмов их защиты, по общему правилу отвечают требованиям соблюде* ния принципа наивысшей ценности прав человека, то реализа* ция права на самоопределение в формах сецессии или создания независимого государства нередко влечет массовые нарушения прав человека, появление межнациональных конфликтов (вплоть до перерастания их в вооруженные столкновения).

Таким образом, реализация народами права на самоопреде& ление в форме сецессии, создания независимого государства, может быть обусловлено лишь невозможностью реализовывать свои права тем или иным народом, проведением против народа государственной политики по его дискриминации или геноциду.

1 Цит. по: Курашвили К.Т. Федеративная организация российского госу* дарства. — М.: Компания Спутник+, 2000. С. 74.

В связи с этим Р.А. Мюллерсон отмечает, что международное право заботится о территориальной целостности лишь тех госу* дарств, которые в своих действиях соблюдают принцип самооп* ределения народов и имеют правительства, представляющие весь народ без какой*либо дискриминации1.

Конечно, никаких особых условий для реализации права народа на самоопределение в форме создания независимого государства или сецессии не требуется, если народ находится в состоянии колониальной или иной зависимости. Это вытекает из положений Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества меж* ду государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Ге* неральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г., в соответствии с которыми право на самоопределение не должно трактоваться как санкционирующее действия, которые вели бы к наруше* нию территориальной целостности лишь тех суверенных госу* дарств, которые действуют с соблюдением принципа равнопра* вия и самоопределения народов, обладают правительством, пред* ставляющим весь народ без различий расы, вероисповедания или цвета кожи. В то же время принцип территориальной целостности представляет собой правовую гарантию целостно* сти колоний и других зависимых территорий при обретении ими государственной независимости2.

Реализация права на политическое самоопределение долж* на рассматриваться исходя из того, насколько она способствует реализации основных прав человека. Несоблюдение принципа наивысшей ценности (первичности) прав человека, закреплен*

1 См.: Мюллерсон Р.А. Права человека: идеи, нормы, реальность. — М.: Юридическая литература, 1991. С. 46.

2 В связи с этим А. Михальска отмечает, что народы, составляющие насе* ление вновь образуемого государства не могут использовать право на самооп* ределение для сецессионистских целей. Однако, как отмечает данный автор, этот подход не учитывает то, что колонии были созданы искусственно (см.: Michalska A. Rights of Peoples to Self*Determination in International Law // Issues of Self*Determination / Еd. by William Twining. — Aberdeen: Aberdeen University Press, 1991. Р. 82). Действительно, европейские державы при определении гра* ниц своих колоний далеко не всегда исходили из местных этнических, религи* озных и экономических различий. Не последнюю роль данное обстоятельство играет в современных военных конфликтах: Гражданская война в Руанде, Вто* рая конголезская война, военный конфликт в восточной части Демократичес* кой Республики Конго в 2008 г. и др.