Национальный суверенитет в правовой природе российского федерализма. Монография

§ 1. Понятие федерализма и воздействие принципов федерализма… 111

1)закрепление (декларирование) конституцией федеративного устройства государства;

2)установление конституцией и/или федеративным договором основ разграничения предметов ведения между общегосударственным (федеральным) и территориальным (региональным) уровнями осуществления государственной власти в стране;

3)наличие у территориальных образований (субъектов федерации) своей системы органов государственной власти, обладающей определенной сферой ведения, в рамках которой на данном уровне принимаются нормативно-правовые акты;

4)распространение суверенитета федеративного государства на всю его территорию; из третьего и четвертого признака можно вывести следующий признак: каждый гражданин находится под юрисдикцией как федерации, так и соответствующего субъекта федерации;

5)признание права народов на самоопределение и закрепление конституционным законодательством правовых гарантий реализации национального суверенитета;

6)наличие правового механизма участия органов государственной власти субъекта федерации в законодательном процессе на общегосударственном (федеральном) уровне, в том числе в процедуре внесения изменений и дополнений в конституцию;

7)представительство субъектов федерации в высшем законодательном (представительном) органе государства;

8)наличие правового механизма разрешения споров о компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Однако на практике в нормативно-правовых актах многих государств нашли свое отражение лишь некоторые принципы федерализма. В связи с этим наглядно проявляется одна из сторон практической ценности научной категории «федерализм». Принципы федерализма выступают в роли «лакмусовой бумажки», позволяющей оценить основы государственного устройства той или иной страны с конституционно-правовых позиций относительно типологии государств и рассмотреть нормы, регулирующие конституционно-правовые отношения, с точки зрения способов урегулирования взаимоотношений между центральными и региональными органами государственной власти.

112 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

Коль скоро федерализм включает в себя принципы построения государственного устройства, форма которого носит важное правовое значение для содержания конституционно-пра- вовых отношений и относится современными конституциями к основам конституционного строя, на первый план выходит принцип закрепления (декларирования) конституцией федеративного устройства государства. В данном случае речь идет именно о наличии в конституции указания на федеративное устройство государства, а не о наличии в названии государства слова «федерация»1. Однако этот важнейший принцип федерализма, отраженный в конституции, не дает какой-либо объективной картины относительно конституционной системы органов государственной власти и основ взаимоотношений между ними. Закрепление в конституции одного лишь названия формы государственного устройства — федеративного и перечисление субъектов федерации, из которых складывается территориальная организация государства, не дает оснований говорить о таком государстве как федерации. Одним из наглядных примеров следует привести Российскую Советскую Федеративную Социалистическую Республику в период до 1990 года, которая являлась не федерацией, а государством с автономными образованиями2.

Таким образом, федерализм, как конституционно-право- вая категория, представляет собой систему принципов построения государственного устройства, основанного на разделении власти между государством и составляющим его субъектами.

Есть ли в мире «истинная федерация», государственное устройство которой в полной мере воплощает все перечислен-

1 Из 24 федеративных государств, существующих в мире, слово «федерация» присутствует в названиях лишь двух государств (Российская Федерация, Федерация Сент-Китс и Невис), а «федеративный» — в названиях пяти государств (Федеративная Республика Бразилия, Федеративная Республика Германия, Федеративная Республика Нигерия, Федеративная Демократическая Республика Эфиопия, Федеративные Штаты Микронезии).

2 Чистяков О.И. О правовой природе «Российской Федерации» // Чистяков О.И. Становление «Российской Федерации» (1917–1922) — М.: Зерцало, 2003. С. 329–341. Некоторые авторы, исходящие из жесткой (узкой) классификации государств на унитарные и федеральные, называют РСФСР фактически унитарным государством. См., например: Черепанов В.А. Теория российского федерализма: Учебное пособие. М.: МЗ-ПРЕСС, 2005. С. 4; Курашви ли К.Т. Указ. соч. С. 37.

114 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

мическим феноменом, но и демонстрирует циклический характер изменений отношений между федерацией и ее субъектами1. Попытки создания «классической», «синтетической» концепции федерализма неизбежно натолкнутся на невозможность определения идеального соотношения предметов ведения федерации и ее субъектов, в равной степени применимого ко всем государствам и ко всем этапам развития мировой политической системы XX–XXI вв. Один из отцов-основателей Соединенных Штатов Америки А. Гамильтон, отмечал, что «размах, изменение и цели федеральной власти устанавливаются по соображениям благоразумия»2.

Процесс развития федерализма характеризуется также тем, что меняются не только предметы ведения федерации и ее субъектов и формы вмешательства властей различного территориального уровня в вопросы перераспределения полномочий. Меняется сам характер отношений между федеральным центром и субъектами: от конкуренции, сдержек и противовесов происходит переход к взаимодействию в рамках реализации государственной политики: общенациональной и региональной. С методологической точки зрения в этой связи уместно говорить о различных парадигмах федерализма: дуалистический, конкурентный, кооперативный, технократический федерализм.

Однако при этом нельзя упускать из виду особенности проявления принципов федерализма в отдельных политических системах. Необоснованно исключать из предмета конституционноправовой науки явления, связанные с особенностями реализации принципов федерализма в каждом конкретном государстве, поскольку такого общественного явления, как федерализм, вообще, в некоем «классическом», «универсальном», «абстрактном» смысле, не существует. При выявлении общих закономерностей конструирования устройства государства для уяснения реального конституционно-правового содержания принципов федерализма необходим также анализ субъективных факторов,

1 Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. — М.: Велби, Проспект, 2006. С. 201.

2 Федералист. Политические эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея: Пер.с англ. / Под общ. ред., с предисл. Н.Н. Яковлева, коммент. О.Л. Степановой. — М.: Прогресс — Литера, 1994. С. 77.

§ 1. Понятие федерализма и воздействие принципов федерализма… 115

влияющих на реализацию государственной власти федерацией и ее субъектами.

Одним из распространенных подходов является исследование федерализма на основе анализа различных его моделей. Некоторые национальные конструкции федеративных отношений могут классифицироваться исходя из общности некоторых принципов, реализуемых в государственном устройстве этих государств, что дает основания ряду авторов говорить о моделях федерализма1 .

В данном контексте рассматриваются модели: централизованная (СССР, Республика Индия) и децентра-

лизованная (Канада, Швейцарская Конфедерация, Федерация Сент-Китс и Невис);

симметричная (Австрийская Республика, Федеративная Республика Германия) и асимметричная (Республика Индия, Канада, Соединенные Штаты Америки);

двухуровневая (Соединенные Штаты Америки, Канада) и трехуровневая (Федеративная Республика Бразилия, Швейцарская Конфедерация);

конституционная (Королевство Бельгия, Федеративная Республика Германия) и договорная (Соединенные Штаты Америки, Швейцарская Конфедерация), а также ряд других моделей.

Думается, в данном случае речь идет не столько о моделях федерализма, сколько о типологии федераций (федеративных систем).

При выявлении специфики принципов разделения государственной власти по вертикали, безусловно, нельзя игнорировать сравнительно-правовой метод науки конституционного права. Однако классификация моделей федеративного устройства государства, выявление сходства в иерархии и формах реализации принципов построения государственной власти на различных территориальных уровнях не должна являться основанием для игнорирования комплексного исследования всей системы конституционно-правовых норм и отношений государств, основанных на принципах федерализма.

1 Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. — М.: Городец; Формула права, 2004. С. 37–56; Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М.: НОРМА, 2001. С. 18–41.

116 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

Использование в государственном строительстве какойлибо федеративной модели неизбежно трансформируется под воздействием экономических, социальных, культурных особенностей того или иного государства, и даже в тех случаях, когда первоначальный вариант конституции принимается под сильным влиянием политических традиций другого государства1, по мере исторического развития принципы федерализма в данной стране приобретают особые формы проявления.

При рассмотрении форм закрепления в конституционноправовых нормах принципов федерализма и гарантий их реализации речь не должна идти о рассмотрении федерализма как формы государственного устройства конкретной страны. В данном, национальном аспекте федерализм представляет собой систему общих принципов устройства федеративного государства, а также нормы и отношения, носящие федеративный характер. В связи с этим уместно говорить, к примеру, об американском, индийском, канадском, бразильском, российском федерализме.

При этом необходимо иметь в виду, что понятие «федерализм» в данном узком смысле не означает всю совокупность принципов, норм и отношений, характеризующих разделение государственной власти по вертикали и территориальное устройство конкретного государства, поскольку в федеративном государстве имеют место принципы унитаризма, равно как и в унитарном государстве имеют место принципы федерализма. В этой связи можно говорить, к примеру, о южноафриканском и испанском федерализме, хотя конституции Южно-Африкан- ской Республики и Королевства Испания не провозглашают федеративную форму устройства этих государств, что означает лишь отсутствие одного из принципов федерализма, пусть и основного, — закрепление (декларирование) федеративного устройства в конституции государства. В противном случае федерализм сводился бы к данному принципу и, по сути, представлял бы собой только форму, лишенную сложного конституционноправового содержания, и не отражал бы принципы такого явле-

1 Например, первые федералистские конституции Республики Аргентина и Мексиканских Соединенных Штатов были основаны на принципах американского федерализма.

118 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

Америки. Если до «нового курса» Ф.Д. Рузвельта, исходя из десятой поправки к Конституции Соединенных Штатов Америки1, выводилось ограничение сферы ведения федерального правительства исключительно вопросами, перечисленными в конституции, то после вынесения Верховным Судом Соединенных Штатов Америки в 1941 г. решения по делу «United States v. Darby» считалось установленным, что полномочия правительств штатов не ограничивают компетенцию федерации2. По мнению американского автора Т. Дая3, можно говорить о замене дуалистического федерализма кооперативным федерализмом, экономические основы которой были заложены еще принятием шестнадцатой поправки к Конституции Соединенных Штатов Америки, ратифицированной большинством штатов в 1913 г.4

Очевидно, что в государствах, существующих на федеративных началах продолжительное время, на протяжении соответствующего исторического периода наблюдается процесс смены парадигм федерализма. Прав профессор Университета штата Нью-Йорк Дж.Ф. Циммерманн, отмечавший метаморфический характер федерализма5.

Если выделить федерализм как конституционно-правовое явление, то оно так или иначе будет сводиться к принципам

1 Поправка Х к Конституции США гласит: «Полномочия, которые не делегированы Соединенным Штатам настоящей Конституцией, и пользование которыми не запрещено ею отдельным штатам, сохраняются соответственно за штатами либо за народом» // Конституции зарубежных стран: Сборник. М.: Юрлитинформ, 2006. С. 251.

2 Пункт 13 указанного решения гласил: «Десятая поправка не является ограничением власти национального правительства прибегать в допустимых пределах ко всем соответствующим и четко подходящим средствам для осуществления возложенной на него власти» // United States v. Darby, 312 U.S. 123 (1941) (United States Reports. Vol. 312, 1941. Р. 123).

3 Dye T. American federalism: competition among governments. — Lexington MA: Lexington books, 1990. P. 1–34.

4 В соответствии с Поправкой XVI к Конституции США «Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов, получаемых из любого источника, без распределения этих налогов между штатами и безотносительно к каким-либо переписям или исчислениям населения» // Конституции зарубежных стран: Сборник. М.: Юрлитинформ, 2006. С. 253.

5 Zimmerman J.F. Contemporary American Federalism. The Growth of National Power. — New York: Prager, 1992. P. 55; Zimmerman J.F. Congressional Preemption: Regulatory Federalism. — Albany NY: State university of New York press, 2005. Р. 155.

§ 1. Понятие федерализма и воздействие принципов федерализма… 119

разделения государственной власти между государством и составляющими его субъектами, в связи с чем закономерно поставить вопрос о воздействии принципов федерализма на со держание суверенитета. В зарубежной литературе проблема федерализма нередко рассматривается через призму распределения суверенитета государства между входящими в его состав образованиями. По мнению Дж. Канна, федерализм основан на концепции суверенитета, радикально расходящейся с традиционным пониманием суверенитета как нечто абсолютное и неделимое1.

В отечественной правовой науке этот подход не нашел широкого признания. При этом дискуссия о форме и содержании суверенитета в федеративном государстве нередко сводится к вопросу о наличии либо отсутствии суверенитета у субъектов федерации. Исходя из отрицания концепции ограниченного суверенитета, опираясь на принцип генетического типа целостности государства, ряд авторов, например В.Е. Чиркин2, В.Т. Кабышев3, И.А. Конюхова (Умнова)4, исходят из отсутствия суверенитета у субъектов федерации. Такой подход нашел свое отражение и в практике Конституционного Суда РФ5. Однако из данной посылки, на мой взгляд, не следует выводить, что реализация принципов федерализма не оказывает влияния на содержание суверенитета государства.

Если ограничиться утверждением, что субъекты федерации, в отличие от самой федерации, не обладают суверенитетом, из этого следует, что суверенитет федеративного государ-

1 Kahn J. Federalism, democratization and the rule of law in Russia. — New York: Oxford university press, 2002. P. 279.

2 Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. — М.: Юристъ, 2001. С. 30.

3Научно-практический комментарий к Конституции РФ / Под ред.

В.В.Лазарева. — М.: Спарк, 2004. С. 48.

4 Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. — М.: Городец; Формула права, 2004. С. 318.

5 Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П, по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (п. 2) // СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.

120 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

ства и суверенитет унитарного государства — суть равнозначные понятия. При этом упускается из виду, что явления, характеризуемые данными понятиями, носят неодинаковый характер. Фактический, содержательный аспект понятия суверенитета включает в себя полномочия, правовые гарантии, обеспечивающие государству особый статус по сравнению с другими институтами общества как в отношениях с субъектами права на своей территории, так и на международном уровне. Следовательно,

понятие суверенитета как верховенства и независимости госу дарственной власти применительно к федеративному и унитар ному государству наполняется различной правовой материей.

Безусловно, если рассматривать принципы федерализма с конституционно-правовых позиций, за исключением принципов распространения суверенитета федеративного государства на всю ее территорию и признания права народов на самоопределение, эти принципы не относятся к родовым признакам государства, в отличие от суверенитета. Суверенитет не является статичным состоянием государства, он непосредственным образом связан с распределением верховной государственной власти по вертикали. Если проявление суверенитета государства, реализующего принципы федерализма, в отношениях с другими государствами (внешнее проявление суверенитета) не носит какой-либо специфики, то внутренний аспект суверенитета такого государства представляется в особом качестве.

Принципы федерализма наряду с вопросами компетенции органов государственной власти, составляющих материю суверенитета, затрагивают вопрос верховенства государственной власти на той или иной территории. Реализация принципа федерализма, состоящего в нахождении граждан под юрисдикцией федерации и субъекта федерации, находит свое правовое выражение в распределении не компетенции органов государственной власти по вертикали, а предметов ведения федерации и ее субъектов. В данном случае понятие суверенитета отнюдь не смешивается с понятием государственной власти, поскольку рассматривается вопрос не делегирования полномочий, а определения круга общественных отношений, в рамках которого субъект федерации как государственное образование обладает верховенством и всей полнотой государственной власти. Именно подход, основанный на выявлении конкретного содержания