Национальный суверенитет в правовой природе российского федерализма. Монография

живающие на ее территории1. Упомянутые авторы полагают, что нация в контексте Федерального закона от 24 мая 1999 г. № 99*ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» может включать многие национальности, то есть к россиянам принадлежат все национальности, населяющие Российскую Федерацию: русские, татары, мордва, якуты, украинцы, греки, евреи и т.д. и т.д. Все эти национальности в совокупности составляют российскую нацию.

Данную позицию нельзя признать обоснованной, посколь* ку законодатель, как раз вопреки предложенному А.А. Батяе* вым и Е.Г. Царенковой подходу, рассматривает нацию как общ* ность, относящуюся к одной национальности. Национальность представляет собой с точки зрения отечественного законода* тельства исключительно этническую общность. Закон опериру* ет понятием «титульная нация» исключительно применительно к иностранным государствам для целей выделения лиц, не охва* тываемых категорией «соотечественники». Использование по* нятия «титульная нация» применительно к Российской Федера* ции необоснованно.

Следствием отсутствия устоявшихся единообразных под* ходов к понятиям «народ» и «нация» как правовым терминам является тот факт, что многие нормативные правовые акты2 вовсе не используют данные термины, а задействуют иные ка* тегории (этнические общности; граждане, относящие себя к определенной этнической общности; население региона и др.).

В связи с этим думается, что анализ такого явления, как национальный суверенитет, и проблема его разграничения с яв* лением «народный суверенитет» не должны увязываться с про* блемой разграничения понятий «народ» и «нация». По этой причине в настоящей работе понятия «народ» и «нация» ис* пользуются не исходя из наличия у данных общностей своих

1 Батяев А.А., Царенкова Е.Г. Комментарий к Федеральному закону от 24 мая 1999 г. № 99*ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом». — ООО «Новая правовая культу* ра», 2006 г. (опубликован в Системе «ГАРАНТ»).

2 Например, Федеральный закон № 74*ФЗ от 17 июня 1996 г. «О нацио* нально*культурной автономии», Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33* ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

специфических признаков, а исходя из их традиционного ис* пользования в русском языке, при соблюдении общепринятых в российской науке основ юридической терминологии.

Несмотря на невозможность четкого разграничения исполь* зования понятий «нация» и «народ» к различным типам челове* ческих общностей, признающихся субъектами права, необхо* димо разграничить содержание национального суверенитета территориальных (гражданских) и этнических (языковых, ре* лигиозных) общностей.

При рассмотрении народа или нации как этнической общ* ности в качестве носителя суверенитета необходимо опреде* литься с понятием этноса. В науке существует несколько подхо* дов к определению данного понятия.

Сторонники примордиализма рассматривают этнос как воз* никшую в древности общность, построенную либо на реальном общем происхождении, связанную культурными и генетичес* кими границами происхождения популяции1, либо на неких при* вязанностях, духовной близости, проявляющихся при социаль* ном взаимодействии в общей религии, языке, обычаях, терри* тории, но не вытекающих из них2.

Согласно социально&психологическому подходу (или, как его называют в социологии, «перенниальный»3) этнос представляет собой общность, основанную на мифе или субъективной вере об общем происхождении ее членов4.

В инструменталистском подходе к понятию «этнос» цент* ральной идеей является социальная природа этничности и спо* собность индивидов использовать из массива этнического на* следства и культуры то, что необходимо для формирования их

1 См.: Berge P. van den. Ethnicity and the sociobiology debate // Theories of Ethnic and Race Relations / Еd. by John Rex and David Mason. — Cambridge: Cambridge university press, 1988. Р. 256.

2 См.: Geertz C. The Interpretation of Cultures. — London: Fontana, 1973. Рp. 258–261.

3 Смит Э. Национализм и модернизм: Критический обзор современных теорий наций и национализма. — М.: Праксис, 2004. С. 293.

4 Connor W. Ethno*Nationalism: The Quest for Understanding — Princeton NJ: Princeton University Press, 1994. Р. 202; Horowitz D. Ehnic Groups in Conflict — Berkeley CA*Los Angeles: University o California Press, 1985. P. 52; Fishman J. Social theory and ethnography: neglected perspectives on language and ethnicity in Eastern Europe // Ethnic Diversity and Conflict in Eastern Europe / Еd. by Peter Sugar. — Santa Barbara CA: ABC*Clio, 1980. Рp. 84–85.

индивидуальной или групповой идентичности для получения социальной и политической выгоды. В связи с этим формирова* ние этноса во многом определяется позицией элиты, использу* ющей духовные символы для получения поддержки масс в це* лях получения власти и благосостояния1.

Альтернативной по отношению к данным двум основным подходам к термину «этнос» точкой зрения является трансак* ционалистский (граничный) подход Ф. Барта, согласно которо* му этнос представляет собой общность, базирующуюся на осоз* нании и поддержании ее членами социальных границ при помощи таких инструментов, как язык, национальный костюм и т.д., которые со временем могут меняться с изменением куль* турных характеристик ее членов2.

На мой взгляд, для того, чтобы понятие этноса, необходи* мое для уяснения содержания национального суверенитета как права на самоопределение этнических общностей, могло иметь юридически значимый, конституционно*правовой характер, не* обходимо отойти как от сугубо социобиологических, так и от политологических подходов к понятию «этнос».

В связи с этим целесообразно рассматривать этнос (либо народ или нацию как этническую общность) как носителя наци* онального суверенитета с позиций приоритета прав человека, в том числе культурных прав человека, обеспечивающих свобод* ное культурное развитие человека. Представляется, что этни* ческая общность должна рассматриваться с конституционно* правовых позиций как совокупность лиц, свободно относящих себя к общности на основе культурных элементов: традиций, воспоминаний, символов, мифов. Данный подход воплощает

1 См.: Brass P. Ethnicity and Nationalism. — London: Sage, 1991. Ch. 2; Cohen A. Two*Dimensional Man. — Berkeley: University of California Press, 1974; Banton M. Racial and Ethnic Competition. — Cambridge: Cambridge university press, 1983; Banton M. Modelling ethnic and national relations // Ethnic and Racial Studies, 1994, 17, 1. Рp. 1–19; Hechter M. Principles of Group Solidarity. — Berkeley CA: University of California Press, 1988; Hechter M. The dynamics of secession // Acta Sociologica, 1992, 35. Рp. 267–283; Bhabha H. Nation and Naration. — London/New York: Routledge, 1990; Hall S. The new ethnicities // Race, Culture and Difference / Еd. by J. Donald and A.Rattansi. — London: Sage, 1992.

2 Этнические группы и социальные границы: Социальная организация культурных различий: Сборник статей / Под ред. Ф. Барта. — М.: Новое изда* тельство, 2006. С. 11–19.

важнейшую конституционную основу правового статуса лич* ности, а именно: право каждого человека определять и указы* вать свою национальную принадлежность (ч. 1 ст. 26 Конститу* ции РФ).

При рассмотрении понятия этноса необходимо учесть, что члены данной общности являются в то же время членами и других социальных общностей (также в ряде случаев именуе* мых народами или нациями), построенных на территориаль* ных, политических, религиозных началах1, которые также явля* ются носителями суверенитета.

Конституционно*правовыми последствиями отнесения че* ловека к этнической общности в правовом демократическом го* сударстве является применение дополнительных правовых га* рантий со стороны государства в области обеспечения его культурных прав или сохранения традиционной среды его оби* тания. В связи с этим использование понятия этнос как юриди& ческой категории, обозначающей одного из носителей нацио& нального суверенитета, в качестве общности, основанной на реальной либо мнимой физической наследственности, либо сфор& мированной действиями элит по мобилизации масс на основе использования духовных символов, бесперспективно.

В связи с этим, на мой взгляд, понятие «этнос» («этничес* кая общность») может использоваться в нормативно*правовых актах с позиций этносимволизма, то есть именно как общность людей, относящих себя к ней на основе культурной близости2.

Исходя из рассмотрения этноса как культурной общности, в юридической науке высказываются полярные мнения относи* тельно того, может ли рассматриваться нация (народ) как этни* ческая общность в качестве носителя национального суверени* тета, реализующая его в форме политического самоопределения.

1 Р. Шермерхорн вводит в число признаков этнической группы ее вхож* дение в большую общность. См.: Schermerhorn R. Ethnic Plurality in India. — Tucson, AZ: University of Arizona Press, 1978. Р. 12.

2 Одним из основателей этносимволического подхода к понятиям «эт* нос» и «нация» Э. Смитом выделяются следующие признаки этноса: 1) кол* лективное имя собственное; 2) миф об общих предках; 3) общая историческая память; 4) один дифференцирующий элемент общей культуры и более; 5) связь со специфической родной землей; 6) чувство солидарности у достаточно мно* гочисленных групп населения государства. См.: Smith A.D. Nationalism: Theory, Ideology, History (Key Concepts). — New Delhi: Polity press, 2003. P. 13.

Так, В.А. Четвернин вводит в понятие этноса стремление общности людей, объединенных чувством своей идентичности, коллективной неповторимости, к политическому самоопреде* лению в отношениях с другими такими же общностями1. Д.Ж. Валеев предлагает применять к носителю национального суверенитета чисто этнический подход2. В.Р. Филиппов, напро* тив, высказывает предположение о несостоятельности рассмот* рения этнической общности как субъекта права на политичес* кое самоопределение3.

Эти суждения нельзя назвать обоснованными, поскольку этническая общность может являться, в определенных случаях, субъектом права на самоопределение в политических формах, при этом само по себе стремление к политическому самоопре* делению не может быть отнесено к перманентным характерис* тикам этноса.

Данный вывод основан на следующем. В самосознании тех или иных членов этнической общности этническая идентич* ность может не иметь решающей роли, вследствие чего веду* щую роль будут играть чувство принадлежности территориаль* ной, религиозной либо иной общности, которая и будет участ* ником процесса политического самоопределения.

Развитие этнического самосознания у того или иного наро* да обусловлено множеством причин, однако, на мой взгляд, этот процесс протекает особенно быстро в условиях, когда в отно* шении представителей этой общности, выделяемой государством именно по этническому признаку, существуют формальные или фактические дискриминационные меры.

Дискриминация существовала всегда — об этом свидетель* ствуют длительные периоды рабовладения, сословных и кон* фессиональных ограничений. Однако к XIX веку в систему об* щечеловеческих ценностей и, главное, в саму жизнь общества начинает входить идея прав человека, бродившая ранее веками

вумах интеллектуальной элиты человечества. Наличие у всех

1 См.: Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов/ Под общ. ред. В.С.Нерсесянца. — М.: НОРМА, 2002. С. 543–546.

2 Валеев Д.Ж. Национальный суверенитет и национальное возрожде* ние. — Уфа, 1994. С. 17, 128–141.

3 Филиппов В.Р. Критика этнического федерализма. — М., 2003. С. 55– 92; Глигич&Золотарева М.В. Указ. соч. С. 56–57.

людей не только естественных, но и политических и социальных прав стало рассматриваться в качестве одной из основ консти* туционализма.

С постепенным отмиранием сословных, религиозных и по* ловых ограничений обострились национальные и расовые про* тиворечия. Политическая верхушка ряда государств не допус* кала к участию в делах государства, определению направлений его внутренней и внешней политики представителей нацио* нальных меньшинств, представителей экономической элиты этих меньшинств. Тем самым этнические общности лишались возможности в полной мере пользоваться правами и свободами, отраженными в конституционно*правовых актах, в результате чего, при отсутствии механизмов восстановления своих прав через участие в управлении государством, этнические общнос* ти, проживающие на более или менее компактных территори* ях, оказались лицом к лицу перед необходимостью создания собственного государства или автономной единицы для обеспе* чения реализации не только своих культурных, но и граждан* ских, политических, социальных прав.

Все это вызвало бурное развитие в XIX–XX вв. самосозна* ния народов (как этнических общностей), высокоразвитых в экономической и культурной сферах, но лишенных в ряде слу* чаев соответствующих прав и возможностей в политической сфере общества, и, как следствие, лишенных механизмов защи* ты от произвола властей. Этнические общности стали реальны* ми участниками борьбы за самоопределение в политических формах, а по итогам Первой мировой войны право народа (эт* носа) на самоопределение приобрело юридическое закрепле* ние в положениях мирных договоров1. Тем самым произошло признание на уровне правовых актов статуса носителя нацио* нального суверенитета за этническими общностями, в т.ч. в форме его реализации в виде образования национального госу* дарства, что нашло свое отражение в проведении ряда плебес*

1 Применение принципа национальности при переустройстве послево* енных границ нашло свое отражение в Меморандуме о территориальном уре* гулировании, подготовленном Министерством иностранных дел Британской империи в 1916 г. и «14 пунктах» В. Вильсона. См.: Cobban A. The Nation State and National Self*Determination. — New York: Thomas Y. Crowell Company, 1970. Рp. 52, 62–66.

цитов по вопросу дальнейшего политического устройства тер* риторий проживания национальных меньшинств1.

Однако уже в этот период наглядно выявились две основ* ные проблемы, связанные с реализацией права народа на само* определение в форме создания национального государства.

Во*первых, реализация этого права ставилась в однознач* ную зависимость от «политической целесообразности», то есть, по сути, оно даровалось державами*победительницами лишь на* родам, населявшим те государства, которые понесли пораже* ние в мировой войне. Таким образом, это право признавалось за поляками, чехами и словаками, и не признавалось, например, за индийцами, ведущими к тому времени многолетнюю борьбу за политическую независимость.

Во*вторых, первые годы существования новых государств показали, что национальное большинство, проживавшее в них и объявившее свои государства «национальными», не призна* вало на практике полноправность иных народов (этносов), про* живающих на территориях вновь образованных государств.

Динамичные миграционные процессы, проходившие на протяжении всей человеческой истории, а также проявляемый мировым сообществом волюнтаризм при определении границ новых государств привели к появлению значительной числен* ности «нетитульных» народов (этносов) в новых «национальных» государствах.

В связи с этим признание суверенитета за определенным народом не может ставиться в зависимость исключительно в связи с этнической принадлежностью самоопределяющейся группы населения. Этнос не может признаваться в качестве субъекта, потенциально обладающего государственностью.

Система международных норм, принятых уже во второй половине XX века Организацией Объединенных Наций, при* знает право на самоопределение за любым сообществом, кото* рое является народом, а не только за народами*этносами. В Венской декларации и Программе действий, в частности, ука* зывается, что под словом «народ» (английское — «nation») в контексте деколонизации неизменно подразумевается все на*

1 Cassese A. Self*Determination of Peoples: a legal reappraisal. — Cambridge: Cambridge university press, 1996. P. 24.

селение, постоянно проживающее на данной территории, а не отдельные этнические и религиозные группы, независимо от того, преобладают они на данной территории или нет.

Как верно отмечает Б.С. Крылов, «по самым различным основаниям происходит, причем в самых разных частях нашей планеты, процесс образования групп населения, объединенных таким качественным единством, которое дает им право назы* ваться народом, который в силу ряда, необязательно чисто эт* нических, обстоятельств, считает необходимым самоопределить* ся и образовать свое самостоятельное государство»1.

Таким образом, национальный суверенитет — свойство, присущее как территориальным (гражданским) так и этниче& ским общностям, однако формы реализации права на самоопре& деление для этих общностей представляются различными.

Установление правовых гарантий развития культуры, язы* ков, обычаев народов и механизмов их защиты, а также созда* ние и развитие национально*культурной автономии являются формами реализации национального суверенитета этнических, языковых, религиозных общностей. В случае наличия условий для реализации национального суверенитета этнических общ* ностей в данных формах, реализация права на самоопределе* ние в пределах государства в политических формах (путем со* здания особой автономной территориальной единицы либо субъекта федерации) не рассматривается в качестве возмож* ных форм реализации национального суверенитета этничес* ких, а не территориальных общностей. Данное обстоятельство объясняется следующим.

В демократическом государстве, в котором жители осуще* ствляют власть через своих представителей, у населения имеет* ся в распоряжении массив политико*правовых механизмов для защиты и развития собственной культуры. При этом отсутству* ет необходимость предоставлять национальным меньшинствам возможность обладать собственными государствоподобными ин* ститутами, поскольку защита культуры национальных мень* шинств может быть обеспечена путем создания негосударствен*

1 Крылов Б.С., Ильинский И.П., Михалева Н.А., Андриченко Л.В., Сука& ло А.Е. Проблемы суверенитета в Российской Федерации. — М., 1994. С. 23.

ных институтов, независимых от политических институтов, кон* тролируемых большинством1.

Реализация суверенитета народами (нациями) как терри& ториальными общностями может быть осуществлена в формах политического самоопределения: создание автономной админи* стративной единицы в рамках унитарного государства или са* мостоятельного субъекта в рамках федеративного государства либо изменение их статуса; присоединение к независимому го* сударству, объединение с ним, участие в межгосударственном союзе; сецессия — выход из состава государства субъекта фе* дерации или автономного образования; создание независимого государства.

Международное, равно как и российское, конституцион* ное право не предусматривает возможности политического са* моопределения общности, объединенной лишь по этническому признаку, так как население той или иной значительной терри* тории не может быть мононациональным2. В то же время поли* тическое самоопределение народа также может предполагать наличие у самоопределяющейся общности определенного этни* ческого ядра. Особенно наглядно этот факт проявляется при реализации права на самоопределение особым субъектом меж* дународного права — нацией, борющейся за самоопределение и не имеющей какой*либо политической организации своей общности3.

1 См.: Pavkovic A. Self*Determination, National Minorities and the Liberal Principle of Equality // Primoratz I., Pavkovic A. Identity, Self*Determination and Secession. — Aldershot, Hampshire*Burlington VT: Ashgate Publishing Ltd., 2006. P. 133.

2 При рассмотрении вопроса, могут ли быть изменены границы субъекта федерации при реализации права на самоопределение в виде выхода из соста* ва федерации, Арбитражная комиссия Бадинтера, созданная Европейским Со* обществом, отметила, что, поскольку субъектом права на самоопределение в данном случае выступает народ как население республики, входящий в состав СФРЮ, а не как этническая группа, поэтому границы отделяющихся субъек* тов федерации в данном случае не могут быть пересмотрены. См.: Moore M. The Territorial Dimension of Self*Determination // National Self*Determination and Secession / Еd. by Margaret Moore. — New York: Oxford University Press, 1998. Р. 139.

3 Подробнее о правовом статусе наций, борющихся за самоопределение, см.: Сперанская Л.В. Принцип самоопределения в международном праве. — М., 1961. С. 122–135.

Однако нельзя рассматривать право на политическое само* определение как право этнической общности, в результате реа* лизации которого может появиться государство или автономное образование, в котором будут защищены интересы исключи* тельно такой общности. Тот факт, что некоторая часть населе* ния соответствующей территории может не поддерживать дей* ствия большинства по реализации права на самоопределение в политических формах, не говорит о том, что правовое положе* ние этих граждан может быть менее благоприятным во вновь образованном государстве или территориальном образовании.

Например, из того факта, что большинство граждан гру* зинской и сербской национальности выступают против получе* ния статуса независимых государств соответственно Южной Осетией, Абхазией и Косово, не вытекает ни обязанность раз* деления данных государств по этническому составу населения, ни возможность создания препятствий для осуществления прав и свобод такими гражданами, как «не реализующего свое право на самоопределение». Напротив, данным общностям правитель* ствами новых государств должны быть созданы все условия обеспечения равноправия и для реализации права на самоопре* деление в этнокультурных формах, а при определенных услови* ях, в форме создания автономного образования в регионах сво* его компактного проживания.

К сожалению, неопределенность в вопросе четкого опреде* ления в соответствии с нормами международного права субъект* ного состава права на самоопределение представляет собой ог* ромную трудность.

Специалисты в области международных отношений отме* чают, что необходимо разработать и принять универсальный документ международного характера, содержащий понятие и определение терминов «народ», «самоопределение» и «отделе* ние», основополагающие принципы процесса реализации пра* ва на самоопределение, вопрос признания отделившихся госу* дарств1. Закрепление международно*правовых принципов про* цедур для выработки соглашений об условиях сецессии, когда

1 Самоопределение и отделение в современной правовой доктрине (От* чет о конференции в Дипломатической академии МИД России, состоявшейся 12–14 июля 2000 г.) // Московский журнал международного права. 2000. № 4. С. 413.