Национальный суверенитет в правовой природе российского федерализма. Монография

§ 3. Воплощение нац. суверенитета в федеративном устройстве РФ 181

Полагаю, что положения ч. 5 ст. 66 Конституции РФ распространяются не на изменение правового статуса субъекта федерации в обобщенном, формально-юридическом смысле, а на вопросы изменения вида субъекта РФ, или, вернее, изменения названия субъекта РФ, сопряженном с изменением вида субъекта РФ. Категория «вид», применительно к различным субъектам РФ (края, области, республики, автономная область, автономные округа и города федерального значения), не используется в нормах Конституции РФ, однако данная категория нашла свое широкое применение в практике Конституционного Суда РФ1.

Изменение статуса субъекта РФ, выражающееся в изменении вида субъекта — есть не что иное, как продукт реализации национального суверенитета в форме права территориальной общности (совокупности постоянных жителей субъекта РФ) на политическое самоопределение. К примеру, возможное изменение краем, областью или автономной областью своего конститу- ционно-правового статуса на республику может стать отражением определенных особенностей их конституционно-правового статуса, связанных с факторами исторического, национального и иного характера. Изменение автономным округом своего статуса в форме преобразования в область повлечет изменения в правоотношениях с субъектом федерации, в состав которого ранее входил автономный округ.

Смена статуса субъекта РФ на практике, конечно, не ограничится в отношении соответствующего субъекта РФ измене-

1 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. № 234-О по запросу собрания депутатов Ненецкого автономного округа о проверке конституционности пунктов 2 и 3 статьи 26.6, пункта 2 статьи 26.16, абзаца второго пункта 1 статьи 26.17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», абзаца третьего статьи 3 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», абзаца второго пункта 4 статьи 56, пункта 9 статьи 131, абзаца третьего статьи 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации (п. 4) // СЗ РФ. 25.07.2005. № 30 (ч. II). Ст. 3201; постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области (п. 2) // СЗ РФ. 21.07.1997. № 29. Ст. 3581.

182 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

ниями атрибутного характера (сменой названий органов государственной власти, нормативно-правового акта субъекта, обладающего высшей юридической силой в системе регионального законодательства, возможно, региональной символики и т.д.) поскольку, как отмечалось выше, за продекларированным в Конституции РФ равноправием субъектов РФ скрывается не только фактическое, но и формально-юридическое неравенство, основанное на национально-территориальных основах российского федерализма, воплотившего в себе суверенитет народов и наций как этнических и территориальных общностей.

Следует отметить, что неясность норм Конституции РФ относительно правового содержания понятия «статус субъекта Российской Федерации» приводит к нарушению в судебной практике требований Конституции РФ об обязательном согласии субъекта РФ на изменение собственного статуса. Так, Верховным Судом РФ была признана обоснованной позиция Верховного Суда Республики Коми, признавшего недействующей часть 2 ст. 61 Конституции Республики Коми устанавливающую, что территория и статус Республики Коми не могут быть изменены без ее согласия, поскольку она принята по предмету ведения, не находящемуся в компетенции Республики Коми. При этом Верховный Суд РФ, в нарушение положений ч. 3 ст. 67 Конституции РФ, указал, что территориальный суверенитет Российской Федерации, основанный на единстве ее политического, правового и экономического пространства, исключает создание субъектами Российской Федерации правовых препятствий для реализации Российской Федерацией полномочий по распоряжению своей территорией1.

Указанный подход свидетельствует о сужении на практике форм реализации национального суверенитета народов России в рамках предоставленных Конституцией РФ гарантий защиты правового статуса субъектов РФ, в т.ч. национально-территори- альных образований.

Такая форма реализации национального суверенитета как выход субъекта РФ из состава федерации не получила своего закрепления в конституционном законодательстве Российской Федерации.

1 Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 апреля 2001 г. № 3-Г01-10.

§ 3. Воплощение нац. суверенитета в федеративном устройстве РФ 183

В российском законодательстве отсутствуют нормы, упоминающие о возможности реализации права народов на политическое самоопределение в форме выхода из состава Российской Федерации ее субъекта (в том числе с возможным дальнейшим его присоединением к другому государству) и в форме создания независимого государства. Лишь в Конституции Республики Тыва (ст. 1) в редакции 1993 года говорилось о том, что «Республика Тыва — суверенное демократическое государство

всоставе Российской Федерации, имеет право на самоопределение и выход из состава Российской Федерации путем всенародного референдума Республики Тыва». Однако противоречащие Конституции РФ положения Конституции Республики Тыва уже отсутствуют в новой редакции Конституции Республики Тыва от 7 мая 2001 г.1

Как отмечал Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 13 марта 1992 г. № 3-П2, одностороннее установление субъектом федерации такого права на выход из состава Российской Федерации означало бы признание правомерности полного или частичного нарушения территориального единства суверенного федеративного государства и национального единства населяющих его народов. Любые действия, имеющие целью нарушение этого единства, наносят ущерб конституционному строю и несовместимы с международными нормами о правах человека и правах народов.

1 В связи с необходимостью приведения Конституции Республики Тыва

всоответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным зако-

нодательством Указом Президента Республики Тыва 8 сентября 2000 г. № 752 «О Конституционной комиссии Республики Тыва» (Тувинская правда. 2000. 9 сентября) была создана Конституционная Комиссия Республики Тыва, разработавшая новый проект Конституции Республики Тыва, в котором были учтены правовые позиции Конституционного Суда РФ, отраженные в постановлении № 10-П от 7 июня 2000 г. и в определении № 92-О от 27 июня 2000 г.

2 Постановление Конституционного Суда РФ от 13 марта 1992 года № 3-П «По делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 года, Закона Республики Татарстан от 18 апреля 1991 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Республики Татарстан», Закона Республики Татарстан от 29 ноября 1991 года «О референдуме Республики Татарстан», постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 г. «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан» // Ведомости СНД и ВС РФ. 26.03.92. № 13. Ст. 671.

184 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

Конституционный Суд РФ отметил, что, не отрицая права народа на самоопределение, осуществляемого посредством законного волеизъявления, следует исходить из того, что международное право ограничивает его соблюдением требований принципа территориальной целостности и принципа соблюдения прав человека.

Основываясь на положениях Конституции РФ (ч. 3 ст. 4; ч. 3 ст. 5; ст. 8; ст. 65; ч. 1 ст. 67; п. «б» ст. 71), закрепляющих в качестве основ конституционного строя Российской Федерации государственную целостность, Конституционный Суд РФ, в своем постановлении от 31 июля 1995 г. № 10-П1 отметил, что «государственная целостность — важное условие равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одна из гарантий их конституционных прав и свобод».

Отсутствие права на выход из состава Российской Федерации субъекта РФ не означает невозможности наступления ситуации, когда тот или иной народ, населяющий Российскую Федерацию, либо субъект Российской Федерации, сможет заявить требование о реализации права на сецессию или создание независимого государства, закрепленное в международно-пра- вовых актах. В связи с этим И.В. Михалевич предлагает урегулировать процедуру выхода субъекта из состава Российской Федерации на уровне федерального конституционного закона2.

1 Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 года № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента РФ от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», постановления Правительства РФ от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности РФ, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента РФ от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об основных положениях доктрины РФ» // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3424.

2 Михалевич И.В. Право народа на самоопределение и проблемы суверенитета и сецессии в федеративном государстве // Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран: Материалы научной конференции. Москва, 27–28 апреля 2000 г. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. — М.: Издательство Московского университета, 2000. С. 6.

§ 3. Воплощение нац. суверенитета в федеративном устройстве РФ 185

Это предложение трудно признать обоснованным. Национальный суверенитет ограничен принципами верховенства прав человека и гражданина и равноправия всех лиц вне зависимости от их принадлежности к какой-либо национальной общности. До тех пор, пока в Российской Федерации признаются эти принципы, пока отсутствуют какие-либо дискриминационные механизмы по недопущению представителей тех или иных народов к управлению государством, — не существует оснований для реализации, в соответствии с международно-правовыми нормами, права нации на самоопределение в форме, нарушающей территориальную целостность Российской Федерации.

Включение же в конституционное законодательство Российской Федерации положения о механизме выхода субъектов РФ из состава федерации само по себе будет способствовать притязаниям субъектов федерации на сецессию в случае наступления экономического или политического кризиса на территории субъекта федерации либо страны в целом.

Таким образом, реализация национального суверенитета в формах политического самоопределения народов Российской Федерации сопряжена с целым рядом препятствий: правовых, экономических, политических. Однако реализация права на политическое самоопределение в форме создания национальнотерриториального образования чаще всего сама по себе не отвечает насущным потребностям того или иного народа по сохранению образа жизни, культуры, территории проживания

ине способствует созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Этот факт выглядит особенно наглядно в существовании таких субъектов РФ, как автономные округа. Уже сейчас стало очевидным то, что проблемы экономического и культурного раз вития, сохранения культурной самобытности народов Севера

иДальнего Востока не могут быть решены путем создания специальных национально территориальных единиц (в большинстве случаев огромных по площади, и, как следствие, имеющих в подавляющим большинстве русское население), формирование органов власти которых происходит на основе квотирования мест для представителей коренных национальностей. Нередко высшие государственные должности автономного округа занимают выразители интересов местных или общероссийских

186 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

финансово-промышленных групп, озабоченных в значительной мере получением реальных полномочий по распоряжению естественными богатствами автономных округов. Решение проблем национальных меньшинств, населяющих автономные округа, в основном живущих в разбросанных по огромной территории селах и стойбищах, нисколько не упрощается в случае появления самостоятельной системы органов государственной власти на территории автономного округа.

Наследие советского подхода к решению национальных проблем путем национально-государственного строительства отражено в п. 4 ст. 66 Конституции РФ, предусмотревшем возможность нахождения автономных округов в составе края или области. Тот факт, что изначально 9 из 10 автономных округов (за исключением Чукотского автономного округа) находились в составе краев или областей1 и отношения между ними регламентировались договорами между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области, нанес огромный ущерб принципу равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами исполнительной власти.

Конституционный Суд РФ своим постановлением от 14 июля 1997 г. № 12-П «По делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области»2 предпринял попытку разрешения очевидного конфликта норм Конституции РФ. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что равноправие автономного округа и края (области), в состав которого входит автономный округ, во взаимоотношениях с федеральными органами исполнительной власти обеспечивается тем, что для изменения статуса автономного округа не требуется согласия или предварительного разрешения края (области). Однако очевидно, что сведение вопроса о равноправии субъектов федерации к праву автономного округа на непосредственное вхождение в состав Российской Федерации не дает ответа на главный вопрос: какими правовыми механизмами может быть обеспечено равноправие автономного округа и области (края), в состав которого он входит.

1 В настоящее время три из четырех автономных округов входят в состав областей (Архангельской и Тюменской).

2 СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3581.

§ 3. Воплощение нац. суверенитета в федеративном устройстве РФ 187

Важно отметить, что в соответствии с п. 3 ст. 26.6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 в краях и областях, в состав которых входят автономные округа, полномочия органов государственной власти субъекта РФ, указанные в подпунктах 3, 5, 7–14, 21–25, 27–31, 34, 37, 40, 41 п. 2 ст. 26.3 данного федерального закона, осуществляются органами государственной власти края, области на всей территории края, области, включая территорию автономного округа, если иное не установлено федеральным законом об отношениях между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

Введением в действие этих положений закона был совершен громадный шаг в направлении усиления неравенства автономных округов, входящих в состав краев и областей, и других субъектов РФ2. Указанные положения выходят за рамки установленных Конституцией Российской Федерации особенностей правового статуса автономных округов, входящих в состав краев или областей.

Конституционный Суд РФ без достаточных на то оснований отказался рассмотреть на предмет соответствия Конститу-

1СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002.

№19. Ст. 1792; 2002. № 30. Ст. 3024; 2002. № 50. Ст. 4930; 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709; 2004. № 25. Ст. 2484; 2004. № 50. Ст. 4950; 2005. № 1(ч. 1). Ст. 25; 2005.

№30 (ч. 1). Ст. 3104; 2006. № 1. Ст. 10; 2006. № 23. Ст. 2380; 2006. № 29. Ст. 3124; 2006. № 30. Ст. 3287; 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3427; 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3452; 2006.

№44. Ст. 4537; 2007. № 1(ч. 1). Ст. 21; 2007. № 13. Ст. 1464; 2007. № 21. Ст. 2455; 2007. № 26. Ст. 3047; 2007. № 30. Ст. 3747; 2007. № 30. Ст. 3805; 2007. № 30. Ст. 3808; 2007. № 43. Ст. 5084; 2007. № 46. Ст. 5553; 2007. № 46. Ст. 5556; 2008.

№13. Ст. 1186; 2008. № 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. № 30 (ч. 1). Ст. 3597; 2008. № 30 (ч. 1). Ст. 3613.

2 В литературе можно встретить такую точку зрения, что с принятием

данного закона Россия встала на путь формирования асимметричной модели федеративных отношений, что является проявлением проведения в нашей стране конституционной (квазиконституционной) реформы без изменений в тексте самой Конституции (см.: Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы / Отв. ред. С.Д. Валентей. — СПб.: Алетейя, 2008. С. 72–73.)

188 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

ции РФ положений п. 17 ст. 1 и абзаца третьего ст. 3 Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ1 в части, дополняющей Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» п. 2 и 3 ст. 26.6, п. 2 ст. 26.16, абзацем вторым п. 1 ст. 26.17. При этом Конституционный Суд РФ сослался на то, что реализация этих норм обусловлена принятием ряда нормативных актов2.

При этом было упущено из виду то, что в тот момент уже действовали ряд договоров между органами государственной власти автономных округов и органами государственной власти краев или областей3.

Распространение их действия на отношения между органами государственной власти указанных субъектов РФ, по существу, поставлено под сомнение положениями п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных)

иисполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»4. Указанные положения увязывают возможные изъятия из установленных данной статьей правил упо-

1 Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений

идополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации зако-

нодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 27 (часть II). Ст. 2709.

2 Определение Конституционного Суда РФ от 4 марта 2004 г. № 50-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Собрания депутатов Ненецкого автономного округа о проверке конституционности пункта 17 статьи 1 и абзаца третьего статьи 3 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

3 В настоящее время действует Договор между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа, утвержденный законом Архангельской области от 22 ноября 2006 г. № 280-внеоч.-ОЗ и законом Ненецкого автономного округа от 22 ноября 2006 г. № 804-ОЗ и Договор от 12 августа 2004 г. между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Не- нецкого автономного округа.

4СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002.

№19. Ст. 1792; 2002. № 30. Ст. 3024; 2002. № 50. Ст. 4930; 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709; 2004. № 25. Ст. 2484; 2004. № 50. Ст. 4950; 2005. № 1(ч. 1). Ст. 25; 2005.

§ 3. Воплощение нац. суверенитета в федеративном устройстве РФ 189

мянутым договором с принятием некоего федерального закона (либо законов — в отношении отдельных субъектов РФ) об отношениях между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Этот вывод следует из того, что законом использована конструкция «если иное не установлено федеральным законом […] и (а не «или»!) договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области»1.

Между тем часть 4 статьи 66 Конституции РФ не увязывает обязательную силу договоров между органами государственной власти автономных округов, входящих в состав краев и областей, и, соответственно, органами государственной власти краев и областей с наличием либо отсутствием федерального закона о регулировании соответствующих отношений, хотя и указывает на возможность принятия такого федерального закона.

Таким образом, в отсутствие федерального закона об отношениях между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области, в автономных округах ряд полномочий органов государственной власти субъектов РФ осуществляются лишь органами государственной власти края (области), в состав которого включен автономный округ, вне зависимости от положений договора между ними2.

№30 (ч. 1). Ст. 3104; 2006. № 1. Ст. 10; 2006. № 23. Ст. 2380; 2006. № 29. Ст. 3124; 2006. № 30. Ст. 3287; 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3427; 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3452; 2006.

№44. Ст. 4537; 2007. № 1(ч. 1). Ст. 21; 2007. № 13. Ст. 1464; 2007. № 21. Ст. 2455; 2007. № 26. Ст. 3047; 2007. № 30. Ст. 3747; 2007. № 30. Ст. 3805; 2007. № 30. Ст. 3808; 2007. № 43. Ст. 5084; 2007. № 46. Ст. 5553; 2007. № 46. Ст. 5556.

1 Данное буквальное толкование корреспондируется с тем, что в иных федеральных законах используется именно формулировка «если иное не предусмотрено законом или договором», например, в п. 1 ст. 477, п. 3 ст. 485, п. 2 ст. 616 Гражданского кодекса РФ.

2 На практике действующие договоры реализуются невзирая на отсутствие такого федерального закона. Быть может, это связано с пониманием правоприменителя, в том числе на федеральном уровне, неконституционности формулировки п. 3 ст. 26.6. Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ. Помощник Президента РФ И.И. Шувалов (в настоящее время — первый заместитель Председателя Правительства Российской Федерации) еще в 2004 г. писал, что «если соответствующий договор либо (подчеркнуто мной. — А.П.)

190Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

Вотношении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения, передаваемых для осуществления органам государственной власти субъектов РФ не в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а в соответствии с другими федеральными законами, закреплено, что соответствующие полномочия могут осуществляться лишь органами государственной власти края или области, в состав которого входит автономный округ, если иное не установлено федеральным законом1.

Подобные нарушения конституционных принципов равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федерацией и добровольной основы передачи краю (области) автономным округом полномочий в рамках определенных Конституцией РФ и уставом автономного округа предметов ведения нельзя признать допустимыми, исходя лишь из исходного несовершенства модели сложносоставных субъектов.

Думается, что эти действия усиливают асимметрию в структуре российского федерализма — не только фактическую, преодолеть которую на настоящем этапе развития федерации, вследствие причин социально-экономического характера, невозможно, но и правовую. Положительную роль в обеспечении принципа равноправия субъектов РФ могли бы играть федеральные законы об автономных округах. Однако на сегодня ни одного федерального закона об автономном округе не существует. Не последнюю роль в этом играет несовершенство самой правовой конструкции ч. 3 ст. 66 Конституции РФ, согласно которой по

федеральный закон отсутствует, необходимо четко следовать параметрам, установленным Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ» (См.: Шува лов И.И. Совершенствование законодательства субъектов РФ в связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления // Журнал российского права. 2004. № 9). На самом деле эта правовая проблема легко решается: достаточно внести изменения в указанную статью, заменив слова «если иное не установлено федеральным законом […] и договором» на «если иное не установлено федеральным законом […] или договором».

1 См. п. 2 ст. 26.6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».