Национальный суверенитет в правовой природе российского федерализма. Монография

глобальном масштабе, и равно стойкой реальностью того, что компетенция регулировать эту деятельность все еще разделена между национальными государствами в рамках системы, осно% ванной на Вестфальском правовом порядке»1. Оставив за скоб% ками анализ весьма сомнительного тезиса о том, что мир «страда% ет» от распространения суверенитета государств на определе% ние статуса зарегистрированных на его территории корпораций, следует отметить, что отказ от суверенитета государств и выве% дение из%под действия национальных правовых систем круп% ных транснациональных корпораций вряд ли будет способство% вать реализации прав и свобод человека и гражданина, а также права народов на сохранение собственной среды обитания и культурную самобытность.

Добровольное ограничение собственной компетенции го% сударства не может рассматриваться, в том числе с позиций международного права, ограничением государственного суве% ренитета.

В соответствии с нормами международного права, за госу% дарством не только сохраняется, но и гарантируется междуна% родно%правовая защита прав на самооборону, на свободное вступление и выход из конфедеративных союзов и организаций, заключение и расторжение международных договоров, обеспе% чение режима таможенных и государственных границ и т.д.

Изменения политических отношений в мире привели к по% явлению правоотношений, стимулирующих глубокую интегра% цию экономического господства крупных бизнес%структур и по% литической власти в планетарном масштабе. В сфере безопас% ности государства не только противостоят друг другу, внутриго% сударственным оппонентам и структурам международного терроризма, но также сталкиваются с угрозами транснацио% нальных «лиц, не обладающих суверенитетом»2, которые могут

1 Owada H. Justice and Stability in the International Order // International Law as a Language for International Relations. — The Hague, 1996. P. 18.

2 Джеймс Росено предложил дифференцировать участников современ% ной мировой политики на два вида: связанные (ограниченные) суверенитетом (ответственностью суверена перед обществом), к которым относятся государ% ства, и не обладающие суверенитетом — транснациональные корпорации, эт% нические группы, бюрократические учреждения, политические партии, меж% дународные общества, международные организации и иные коллективные организации. См.: Rosenau J.N. Turbulence in world politics: a theory of change and continuity. — Princeton, N.J.: Princeton University press, 1990. P. 36.

мобилизовать достаточные ресурсы, чтобы поставить под воп% рос власть государства и правопорядок1.

В условиях динамично развивающихся процессов глобали% зации ограничение юрисдикции государств нередко вызвано объективным расширением состава участников международ% ных отношений за счет транснациональных корпораций и не% правительственных организаций. В связи с этим уже с семиде% сятых годов прошлого века стало модно говорить о корпораци% ях%суверенах и о крушении системы национальных государств, наступлении «эры международных корпораций»2.

Безусловно, давление транснациональных корпораций на развитие экономики многих стран может ограничивать права государств на ресурсы и свободу экономической деятельности в пределах своей территории. Однако в данном случае можно говорить лишь об ограничении экономического содержания су% веренитета (т.н. «экономического суверенитета государства»3 и «финансового суверенитета государства»4). В качестве примера необоснованности суждений об ограничении верховенства го% сударственной власти на своей территории деятельностью транснациональных корпораций можно привести реализацию Правительством Республики Боливия мер по национализации газодобывающей отрасли и восстановлению прав государства на недра, предпринятые в 2005–2006 гг.5

1 Williams P., Baudin O’Hayon G. Global Governance, Transnational Organized Crime and Money Laundering // Governing Globalization: Power, Authority and Global Governance / Еd. by D. Held and A.G. McGrew. — Cambridge; Malden, MA: Polity, 2002. P. 127.

2 Said A., Simmons L. New Sovereigns. Multinational Corporations as World Powers. Englewood, 1975. P. V; Toffler A. The Third Wave. — N.Y., 1980. P. 344.

3 Глобализация и развитие законодательства: Очерки / Отв. ред. Ю.А. Ти% хомиров, А.С. Пиголкин. — М.: Городец, 2004. С. 127; Ершов М.В. Экономичес% кий суверенитет России в глобальной экономике. — М.: Экономика, 2005. С. 280; Блищенко И.Н., Дориа Ж. Понятие экономического суверенитета госу% дарства // Правоведение. 2000. № 1. С. 200–217.

4 Сеидов А.В. Международное право в эпоху глобализации. Эволюция концепции государственного суверенитета. — М.: Научная книга, 2005. С. 37; Кудряшова Е.В. Юрисдикция (суверенитет) государств и налоговый иммуни% тет в области косвенного налогообложения // Финансовое право. 2005. № 10.

5 К сожалению, в Российской Федерации, начиная с девяностых годов прошлого века, также имела место угроза потери нашей страной экономичес% ких гарантий своего суверенитета, в том числе вследствие несовершенства

Таким образом, с юридической точки зрения не следует относить нарушение суверенных прав государств со стороны транснациональных корпораций к ограничению суверенитета государства или, тем более, переносу суверенитета на частно% правовые институты.

При этом стоит отметить, что возможностями данных него% сударственных институтов для целей вмешательства во внут% ренние дела других государств активно пользуются правитель% ства государств, резидентами которых являются соответствую% щие организации. В пункте 1.1 Военной доктрины Союзного государства (Союза Беларуси и России), утвержденной поста% новлением Высшего Государственного Совета Союзного госу% дарства от 26 декабря 2001 г. № 8, отмечается: «Основные про% тиворечия в современном мире порождаются процессом глоба% лизации мировой экономики, в рамках которого усиливается борьба, с одной стороны, — за сохранение однополюсного мира, с другой — за формирование многополюсного мирового поряд% ка и сохранение государствами суверенитета и национальной самобытности»1.

Возможность восстановления государством суверенных прав напрямую зависит от эффективности работы государствен% ного механизма по поддержанию экономических, политичес% ких и военных гарантий собственного суверенитета.

Отсутствие у государства достаточных рычагов для эффек% тивного влияния на некоторые современные процессы глобали% зирующегося рынка лежит отнюдь не в сфере права, а в сфере объективно существующего на протяжении всей истории чело%

законодательства, регулировавшего соглашения о разделе продукции, вопро% сы приватизации и др. В настоящее время на законодательном уровне пред% принят ряд мер для перехода к более цивилизованному, по сравнению со стра% нами третьего мира, подходу в работе с крупными международными корпора% циями. Очевидно, что вместо политики потери контроля над важнейшими природными ресурсами и критическими технологиями, сменяемой время от времени политикой национализации, более эффективно определить правовой режим иностранных инвестиций в Российской Федерации в стратегических отраслях. Большим шагом на этом пути стало принятие Федерального закона от 29 апреля 2008 г. № 57%ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвес% тиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обо% роны страны и безопасности государства».

1 Сборник нормативных правовых документов Союзного государства за

2001 год. — М.: Постоянный Комитет Союзного государства, 2002.

создает условия для вмешательства государств, чьими резиден% тами являются крупные корпорации, во внутренние дела дру% гих государств и представляет собой угрозу утраты последними своего суверенитета.

Процессы глобализации затрагивают не только реализа% цию внутренней и внешней политики государств, но и оказыва% ют влияние на народы (нации) как субъекты права на самоопре% деление. В связи с этим необходимо отметить влияние глоба лизации на содержание национального суверенитета.

Глобализация охватывает не только экономические отно% шения, она подвергла серьезным трансформациям основы са% моидентификации человеческих общностей, на базе которых образуется народ (нация).

Политический аспект глобализации оказывает влияние на гражданскую основу государствообразующих наций (наций%го% сударств). Снижение гарантий внутреннего суверенитета госу% дарств вследствие воздействия негативных сторон глобализа% ции приводит к кризису гражданского самосознания в обществе, ослаблению единства народа как совокупности граждан едино% го государства. Примерами чрезвычайной слабости государ% ственных институтов являются некоторые страны Азии и Аф% рики (Демократическая Республика Конго, Сомали, Судан, Афганистан и др.)1, где из%за отсутствия самостоятельной внут% ренней и внешней политики в силу экономических условий остается крайне низким уровень гражданского самосознания, духовного и культурного единства в обществе и, напротив, уси% ливаются этнические и региональные противоречия. В связи с этим трудно согласиться с мнением М.О. Мнацаканяна, что стремление всех наций к созданию и упрочению национальных государств относится к тенденциям глобализации2.

Тем не менее влияние глобализации не ограничивается де% структивным влиянием на национальный суверенитет и стиму% лированием, тем самым, крайних форм борьбы за политическое самоопределение все большего количества народов.

1 Применительно к таким государствам в политологии именуются «не% удавшиеся государства». Подробнее см.: Кустарев А. Неудавшиеся государ% ства // Космополис. 2004. № 2(8).

2 Мнацаканян М.О. Национализм и глобализм. Национальная жизнь в современном мире. — М.: Анкил, 2008. С. 219.

Глобализация апеллирует не к гражданам (народам), обла% дающим правами на природные ресурсы в соответствующей стране, а к человечеству как совокупности индивидов, обладаю% щему правом распоряжения ресурсами всей планеты. В связи с этим некоторые исследователи обоснованно приравнивают дан% ный аспект глобализации к космополитизму, предполагающему отнесение личности в большей степени к человечеству, нежели к государству или исторической территории проживания (род% ной земле)1. Глобализация ставит под сомнение существование неотъемлемого суверенитета над естественными ресурсами, ог% раничивающего право всех народов на использование мировых природных ресурсов для гармоничного и свободного развития народов всей планеты2.

Говорить об исчезновении явления национального сувере% нитета и права народа на самоопределение под влиянием повы% шения экономической транспарентности границ и межгосудар% ственного подхода к проблеме освоения и сбережения природ% ных ресурсов, по меньшей мере, преждевременно. В данном контексте глобализация создает бо´льшие гарантии для реализа% ции прав и свобод человека и гражданина и, следовательно, для преобладания в мировой политико%правовой практике форм эт% нокультурного, а не политического самоопределения народов.

В свою очередь, такая обратная сторона глобализации, как хищническая эксплуатация природных ресурсов экономически отсталых стран передовыми, еще в большей степени стимули% рует реализацию народами своего суверенитета в различных формах, направленных на защиту собственной среды обитания и экономической основы жизнедеятельности.

Мощные объединяющие экономические факторы, выра% жающиеся в объединении этнических территорий и их транс% формации в территориальные экономические системы, оказы% вают значительное влияние на национальную самоидентифика%

1 Тимофеев Т.Т. Вызовы XXI века и дебаты об альтернативах // По% лис. 1999. № 6; Sergounin A. Global Challenges to Russia’s National Security: Any Chance for Resisting/Bandwagoning/Adapting/Contributing to an Emerging World Order // Globalization, Security and the Nation%State: Paradigms In Transition / Еd. by E. Aydinli and J.N.Rosenau. — Albany: State University of New York, 2005. Р. 117–118.

2 Schrijver N. Sovereignty over Natural Resources: Balancing Rights and Duties. — Cambridge: Cambridge university press, 1997. Р. 368–399.

цию человека. Идет повышение роли территориального само% сознания населения, не имеющего общую этническую принад% лежность.

Однако процессы глобализации отнюдь не означают уни% фикацию общественного сознания в мире. Вестернизация, вы% ражающаяся в распространении ценностей рационализма на культуры народов всего мира, к которой иногда сводят влияние глобализации на духовную сферу общества, есть одна из по% следствий глобализации.

Глобализация направлена на интеграцию в определенную систему разнородных экономических, социальных и полити% ческих отношений и вывод на международный уровень наибо% лее значительных национальных достижений в науке, технике, культуре и т.д. Таким образом, в процессе интернационализа% ции потенциал каждого из народов, выраженный в результатах, имеющих социальную ценность для всего человечества, стано% вится источником развития для всех народов. По выражению профессора М.О. Мнацаканяна, «нации уже не могут полнос% тью полагаться на сугубо внутренние источники саморазвития, они все больше нуждаются в новых, внешних импульсах и ис% точниках развития и действительно находят их в процессах интернационализации»1.

Глобализация привела, с одной стороны, к интеграции эт% нических, языковых, религиозных, территориальных общнос% тей, с другой стороны — к росту национального самосознания, стремлению меньшинств обеспечить эффективную защиту сво% их интересов. Как отмечает Д. Элазар, «по мере того как полно% мочия нынешних государств сокращаются, этнические группы все более активно стремятся стать исключительными выразите% лями национальной идентичности»2.

Глобализация базируется на представлении о единстве судь% бы всего человечества, вне зависимости от этнической, религи% озной, гражданской принадлежности. Она исходит не от проти% вопоставления прав и интересов личности, народов, государств,

1 Мнацаканян М.О. Нации и национализм. Социология и психология на% циональной жизни: Учебное пособие для вузов. — М.: ЮНИТИ%ДАНА, 2004. С. 286.

2 Elazar D.J. Constitutionalizing Globalization: The Postmodern Revival of Confederal Arrangements. — Lanham: Rowman & Littlefield publishers, 1998. P. 20.

а на их взаимозависимости1. Отсюда следует, что в контексте глобализации мировой опыт правового регулирования статуса граждан и народов должен быть универсализирован на государ% ственном и межгосударственном уровнях. Это позволит напра% вить процесс самоопределения народов, реализации их сувере% нитета от тенденции построения «мира 2000 государств»2 к обеспечению свободного развития народов в рамках существу% ющих политических систем.

Исходя из изложенного, необходимо выделить основные векторы развития национального суверенитета на российском и международном уровнях в контексте глобализации.

Во первых, будут продолжаться процессы самоопределения народов, направленные на защиту собственного культурного и языкового пространства. В связи с этим необходимо обеспечить развитие правовых форм этнокультурного самоопределения эт% нических общностей. В Российской Федерации представляется необходимым принятие следующих мер законодательного ха% рактера:

1)развитие института национально%культурной автономии,

втом числе механизмов государственно%частного партнерства для формирования финансовых основ деятельности националь% но%культурных автономий;

2)закрепление механизмов реализации прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов, установлен% ных федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ;

3)создание федерального агентства в ведении Министер% ства регионального развития Российской Федерации, ответ% ственного за развитие института национально%культурных ав% тономий и деятельности иных институтов гражданского обще% ства в области защиты конституционных прав национальных меньшинств и культурных прав русского народа, а также выде% ление средств федерального бюджета на эти цели.

1 Такой подход бывший генеральный секретарь ООН Кофи Аннан изло% жил в 1999 г. короткой, но емкой формулировкой: «коллективный интерес и есть национальный интерес» // Цит. по: Десять лет внешней политики Рос% сии: Материалы Первого Конвента Российской ассоциации международных исследований / Под ред. А.В. Торкунова. — М.: РОССПЭН, 2003. С. 166.

2 Franck T.M. The Empowered Self: Law and Society in the Age of Individualism. — New York: Oxford university press, 2004. P. 21–29.

Во вторых, можно прогнозировать повышение роли терри% ториальных основ самоидентификации граждан Российской Фе% дерации, населяющих территории соответствующих субъектов РФ и, как следствие, создание условий для реализации различ% ных форм права на самоопределение территориальных общно% стей. В целях сохранения государственного единства Россий% ской Федерации и обеспечения финансовых основ устойчивого развития субъектов РФ необходимо развитие бюджетного фе% дерализма.

На сегодня политика концентрации основной части нало% говых и неналоговых доходов бюджетной системы Российской Федерации на федеральном уровне с учетом непропорциональ% ного распределения компетенции между федеральными орга% нами исполнительной власти и органами государственной влас% ти субъектов РФ не в полной мере обеспечивает эффективность реализации государственной политики в регионах. Это ведет не к повышению контроля за деятельностью органов государствен% ной власти субъектов Российской Федерации, а к потере дове% рия населения субъектов РФ к государству в целом и отнесения недовольства финансово%экономической ситуацией на феде% ральные органы государственной власти. Данное обстоятель% ство представляет собой питательную среду для сепаратизма и популяризации общественных объединений и движений, ис% пользующих экстремистскую риторику, что является недопус% тимым.

В третьих, дальнейшее развитие единого рынка в виде су% жения правовых механизмов обеспечения политики протекци% онизма в государствах может нанести ущерб экономическим основам свободного развития народов. В целях обеспечения права народов на самоопределение в формах повышения эко% номических гарантий их социально%экономического и культур% ного развития, защиты их исконной среды обитания, традици% онного образа жизни целесообразно следующее.

1. Обеспечение реализации ч. 1 ст. 9 Конституции РФ, пре% дусматривающей, что земля и другие природные ресурсы ис% пользуются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответству% ющей территории. Содержание этой нормы не сводится лишь к защите экономических интересов и традиционного образа жиз%

ни малочисленных народов Севера, так как в тексте данной части прямо говорится о земле и иных природных ресурсах всей России, а также о всех ее народах, проживающих на всех частях ее территории, включая, разумеется, и малочисленные народы. Это требование Конституции РФ может быть реализо% вано не путем раздела федеральной собственности, а с помо% щью финансово%правовых механизмов распределения налого% вых и неналоговых доходов федерального бюджета между региональными и местными бюджетами в целях обеспечения реализации социально%экономических функций на местах.

К сожалению, принятые федеральные законы по вопросам владения, пользования или распоряжения землей или другими природными ресурсами, относящимся к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не в полной мере отвечают конституционным целям, установленным ч. 1 ст. 9 Конституции РФ. Не способствует реализации принципа использования природных ресурсов как основы жизни и дея% тельности народов Российской Федерации сама процедура при% нятия федеральных законов, регулирующих данные правоотно% шения.

При рассмотрении порядка принятия Земельного кодекса Российской Федерации, на предмет его соответствия Конститу% ции РФ, Конституционный Суд РФ отметил, что проведение Государственной Думой ФС РФ согласительных процедур с субъектами Российской Федерации предполагает выяснение и обсуждение мнений субъектов РФ для выработки возможно более согласованного проекта федерального закона, но не полу% чение со стороны субъектов РФ одобрения законопроекта в целом либо отдельных его положений1. Данная позиция Кон% ституционного Суда РФ, на мой взгляд, необоснованно сводит процедуру учета мнения субъектов РФ к направлению проекта федерального закона в адрес субъектов РФ, и ставит вытекаю% щие из статей 71 (пункт «а»), 94 и 105 Конституции РФ полно% мочия Федерального Собрания самостоятельно принимать фе% деральные законы, в том числе по предметам совместного

1 Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 8%П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Фе% дерации в связи с запросом Мурманской областной Думы»// СЗ РФ. 2004. № 18. Ст. 1833.