Национальный суверенитет в правовой природе российского федерализма. Монография

низмом регулирования отношений между Союзом ССР и союзными республиками, желавшими выйти из состава СССР ввиду следующих причин.

Игнорирование политическим руководством республик данного закона было вызвано не только передачей союзным республикам значительных полномочий, в первую очередь в экономической сфере, и слабостью союзных правоохранительных органов, но и нормативным содержанием упомянутого правового акта. Закон рассматривал сецессию именно с позиций реализации национального суверенитета национальных групп, поскольку предусматривал, что итоги референдума по вопросу выхода из состава СССР по автономным образованиям, входящим в состав союзных республик, а также по местностям, где компактно проживают определенные национальные группы, учитываются отдельно1. Таким образом, учитывая полиэтничный характер союзных республик, применение процедуры, установленной законом, создавало реальную угрозу распада союзной республики, что, безусловно, рассматривалось республиканскими органами государственной власти в качестве недопустимого.

В условиях придания этническим общностям статуса основы государственности всякие попытки трансформации СССР

из многоступенчатой федерации в федерацию равноправных субъектов неизбежно наталкивались на проблему регулирования федеративных отношений внутри РСФСР республиканским законодательством2.

1 Статья 3 Закона СССР от 3 апреля 1990 г. № 1410-1 «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР».

2 Показательно, что законодательство Союза ССР, направленное на предупреждение дискриминации граждан по национальному признаку в условиях всплеска межэтнических конфликтов, по-прежнему опиралось на наличие у граждан СССР неких «своих национально-государственных образований». Так ст. 1 Закона СССР от 26 апреля 1990 г. «О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами своих национально-государст- венных образований или не имеющих их на территории СССР» устанавливала, что «гражданам СССР, проживающим за пределами своих национально-госу- дарственных образований или не имеющим их на территории СССР, гарантируются правовое равенство и равные возможности во всех сферах общественной жизни» // Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 19. Ст. 331. При этом статьей 2 того же закона закреплялось, что «национально-государственные образования в СССР оказывают содействие в удовлетворении национальных

142 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

10 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик»1, уравнивавшего союзные и автономные республики в их полномочиях в экономической сфере. Декларированными целями такого уравнивания являлось развитие федеративных отношений на общесоюзном уровне, однако эти положения игнорировали нормы Конституции РСФСР и, по сути, вели к выходу из состава РСФСР автономных республик. Под лозунгом права на самоопределение, по выражению К. Калининой, «начались распад СССР и трансформация национально-госу- дарственной структуры России в пользу суверенизации автономий»2.

12 июня 1990 г. Съездом народных депутатов РСФСР была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР3, статья 5 которой признавала верховенство российских законов над союзными. Это противоречило ст. 74 Конституции СССР,

которая гласила «Законы СССР имеют одинаковую силу на территории всех союзных республик. В случае расхождения закона союзной республики с общесоюзным законом действует закон СССР».

В нарушение Конституции СССР, суверенитет РСФСР отныне рассматривался как полнота власти РСФСР при решении всех вопросов государственной и общественной жизни, за исключением тех, которые ею добровольно передаются в ведение Союза ССР. Причем вопрос передачи полномочий на союзный уровень был отнесен декларацией к еще не заключенному Союзному договору, а не к действующей Конституции СССР (Договор об образовании Союза СССР от 30 декабря 1922 г. потерял свою юридическую силу с принятием Основного закона (Конституции) СССР 1924 г.).

культурных, духовных и языковых запросов граждан, принадлежащих к народам, давшим имя национально-государственным образованиям, и проживающих за их пределами» (подчеркнуто мной. — А.П.). То есть по сути советское законодательство так и не смогло отказаться от увязывания правового статуса личности с его национальной принадлежностью.

1 Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 16. Ст. 270.

2 Калинина К.В. Право народов на самоопределение — принцип национальной политики // Вопросы национальных и федеративных отношений. Вып. 3. — М., 1999. С. 3.

1 Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 2. Ст. 22.

При этом статьей 4 Декларации о государственном суверенитете РСФСР1 было установлено, что государственный суверенитет РСФСР провозглашается во имя высших целей — обеспечения каждому человеку неотъемлемого права на достойную жизнь, свободное развитие и пользование родным языком, а каждому народу — на самоопределение в избранных им нацио- нально-государственных и национально-культурных формах.

Принятие деклараций в июне—ноябре 1990 г. о государственном суверенитете не только союзных, но и автономных республик приняло массовый характер (в последующем это явление назовут «парадом суверенитетов»). 3 июля 1991 г. был принят Закон РСФСР № 1540-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР в связи с преобразованием автономных областей в Советские социалистические республики в составе РСФСР»2, согласно которому все автономные области в составе РСФСР, за исключением Еврейской автономной области, были преобразованы в республики.

Рассмотрение именно этнических общностей в качестве субъектов национального суверенитета, претендующих на его реализацию в политических формах, как результат национальной политики советского государства, являвшейся основой развития национально-территориального устройства РСФСР, поставили под угрозу существование России как единого государства и привели к необходимости сохранения в составе субъектов РФ всех разновидностей субъектов, существовавших в советский период, в т.ч. республик, воплощающих в себе суверенитет национальностей.

Этот вывод основан на следующем. Попытки уравнивания законодательством Союза ССР правового статуса союзных и автономных республик противоречили процессу суверенизации союзных республик. Это объясняется тем, что стремление к реформированию государственного устройства СССР опиралось на прежнюю концепцию взаимосвязи государственного суверенитета республик и национального суверенитета, в качестве носителей которого рассматривались национальности (этнические общности). Такой подход не мог не создавать угрозы территориальному единству союзных республик, распростране-

1 Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 15. Ст. 252. 2 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 27. Ст. 935.

144 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

нию на всю их территорию суверенитета, трансформировавшегося из совокупности полномочий, определенных законодательством Союза ССР, к государственному суверенитету, основанному на конституциях союзных республик, а также декларациях союзных республик о государственном суверенитете, закрепивших приоритет республиканского законодательства относительно союзного.

Неразвитость территориального (надэтнического) самосознания (татарстанец, башкортостанец и т.д.), а также общероссийского национального самосознания у граждан Российской Федерации являлась объективным препятствием для реализации в государственном устройстве Российской Федерации принципов территориальной федерации, основанной на равноправии субъектов. Развитие федеративных отношений в Российской Федерации в начале девяностых годов столкнулось с объективной потребностью учета национальных особенностей, не совпадающих с особенностями региональными1. В то же время на практике это приводило к массовым нарушениям прав человека в процессе самоопределения народов2.

Вследствие подписания 8 декабря 1991 г. Соглашения о создании Содружества Независимых Государств3, констатировавшего, что «Союз ССР, как субъект международного права и геополитическая реальность, прекращает свое существование», трансформация Союза ССР в федерацию равноправных субъектов федерации — республик была сорвана, вопреки воле многонационального народа СССР, высказанной в ходе референдума, проведенного в марте 1991 г.

В условиях угрозы распада государства назрела необходимость перехода к федеративному государству, основанному на

1 Вавилов С. Дефицит власти в России — источник социально-экономи- ческой нестабильности // Федерализм. 1999. № 2. С. 103.

2 К сожалению, на практике не оказало никакого заметного значения положение ст. 31 Декларации прав и свобод человека, утвержденной Съездом народных депутатов СССР от 5 сентября 1991 г. № 2393-1, в соответствии с которым право народов на самоопределение не должно входить в противоречие с правами и свободами человека, провозглашаемыми указанной Декларацией // Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. № 37. Ст. 1083.

3 Постановление Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. № 2014-1 «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых государств» // Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. № 51. Ст. 1798.

146 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

лизацию национального суверенитета народов России, определялось в период до принятия Конституции РФ 1993 года Федеративным договором, включенным впоследствии в текст Конституции РСФСР 1978 года. В этом состоит конституционно договорный характер правового оформления Российской Феде рации как суверенного федеративного государства.

Тем не менее ряд авторов, например Р.Г. Абдулатипов1, К.Т. Курашвили2, С.Н. Чернов3, сводят значение Федеративного договора к совокупности нормативно-правовых актов (трех договоров), определяющих предметы ведения федерации и ее субъектов.

В.Е. Чиркин называет договорными те федерации, которые возникают на основе соглашения, договора, учредительного пакта, заключаемого между государствами или им подобными образованиями4. Как пишет К.Т. Курашвили, «Федеративный договор от 31 марта 1992 года не может выступать в качестве подобного соглашения: на момент заключения Федеративного договора Россия юридически была конструирована как суверенное государство; более того, согласно действующей тогда Конституции 1978 г. с формально-юридической точки зрения Российское государство являлось федерацией»5. По мнению Б.С. Эбзеева, Р.А. Айбазова и С.Л. Краснорядцева, «Федеративный договор 1992 года касался не образования Федерации, а разграничения предметов ведения и полномочий между центральной федеральной властью и властью субъектов Федерации»6.

Такая оценка не в полной мере отражает суть договоров, входящих в Федеративный договор, ввиду следующего.

1 Абдулатипов Р.Г. Предисловие // Федеративный договор: документы, комментарий. — М., 1992. С. 4.

2 Курашвили К.Т. Указ. соч. С. 45.

3 Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. — СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. С. 71.

4См.: Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. — М., 1997.

С.11–14.

5 Курашвили К.Т. Указ. соч. С. 45.

6 Эбзеев Б.С., Айбазов Р.А., Краснорядцев С.Л. Глобализация и государственное единство России / Отв. ред. Б.С. Эбзеев. — М.: Формула права, 2006. С. 146.

В соответствии с Законом СССР от 26 апреля 1990 г. «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации»1 субъектами федерации (Союза ССР) признавались не только союзные республики, но и автономные республики. Положения этого закона противоречили положениям Конституции СССР 1977 года. Однако Конституция СССР не имела прямого действия, а Комитет Конституционного надзора СССР

не представил, в соответствии со ст. 124 Конституции СССР,

заключения о несоответствии положений указанного закона Конституции СССР Съезду народных депутатов СССР, что могло бы отменить действие названных положений.

Опираясь на рассматриваемые положения Закона СССР

«О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации», высшие органы государственной власти автономных республик приняли декларации о государственном суверенитете2. Согласно положениям деклараций о суверенитете большинства автономных республик (Бурятской, Калмыцкой, Карельской, Марийской и других) республики объявлялись «суверенными государствами» в составе РСФСР. Однако теперь автономные республики стали именоваться «советскими социалистическими республиками», так как готовилась база для подписания нового союзного договора и принятия новой союзной конституции, основанной на непосредственном вхождении в союзное государство всех национально-государственных образований: как бывших союзных, так и автономных республик.

После подписания 8 декабря 1991 г. Соглашения о создании Содружества Независимых Государств, констатировавшего, что «Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность, прекращает свое существование», каждая союзная и автономная республика, ранее входившая в состав

СССР, таким образом, обладала самостоятельностью в выборе своего статуса. Неоднозначность (а вернее, отсутствие) правовых оснований признания Союза ССР «прекратившим свое существование» и отмены действия Конституции СССР ставила под сомнение верховенство Конституции РСФСР на всей территории РСФСР. Все это позволяет рассматривать Федератив-

1 Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 19. Ст. 329 2 Черепанов В.А. Теория российского федерализма. — М.: МЗ-ПРЕСС,

2005. С. 121.

148 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

ный договор не только как договор о разграничении предметов ведения между субъектами федерации, но как источник права, легитимизировавший суверенитет Российской Федерации.

Подписание суверенными республиками Федеративного договора свидетельствует о реализации национального суверенитета народов России, воплощающегося в установлении их государственности в форме субъекта РФ. Иным путем определялся статус суверенных республик, входивших в состав Российской Федерации, не подписавших Федеративный договор.

В Декларациях о государственном суверенитете Республики Татарстан (30 августа 1990 года) и Чечено-Ингушской ССР (от 26 ноября 1990 года) не содержится упоминания о вхождении этих республик в состав РСФСР, и, более того, закреплено верховенство конституций и законов упомянутых республик на их территории.

Вопрос о соответствии Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан Конституции РСФСР стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.

Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 13 марта 1992 г. № 3-П1 признал не соответствующими Конституции РСФСР положения Декларации, ограничивающие действие законов РСФСР на территории Республики Татарстан. Кроме того, Конституционный Суд РФ указал на то, что внесенные изменения в Конституцию Республики Татарстан соответствуют Конституции РСФСР, при условии, что Республика Татарстан входит в состав РСФСР.

Принимая во внимание то, что правовые основания верховенства законов РСФСР над законами Республики Татарстан в условиях антиконституционного упразднения Союза ССР, оставались, по меньшей мере, размытыми, органы государствен-

1 Постановление Конституционного Суда РФ от 13 марта 1992 года № П- РЗ-1 «По делу о проверке конституционности декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 года, Закона Республики Татарстан от 18 апреля 1991 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Республики Татарстан», Закона Республики Татарстан от 29 ноября 1991 года «О референдуме Республики Татарстан», постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ от 26 марта 1992 г. № 13. Ст. 671.

ной власти Республики Татарстан фактически проигнорировали указанное постановление Конституционного Суда РФ1.

Несмотря на очевидное несоответствие положений деклараций о суверенитете республик действовавшим в республиках конституциям, декларации признавались базой для принятия республиками новых конституций.

Республика Татарстан наряду с Чеченской Республикой не подписала Федеративный договор и не участвовала в референдуме о принятии Конституции РФ. Следует согласиться с мнением Г. Каменской, что «обращение лидеров российских республик к идеям национального самоопределения служит, скорее, средством получения максимально выигрышной позиции в торге с федеральным Центром, консолидации своей власти внутри республик, чем заявкой на долгосрочную практическую цель выхода из состава Федерации»2. Тем не менее не следует рассматривать роль политической элиты в формировании этнических предпочтений в отрыве от обусловленности действий элиты устоявшимися настроениями и предпочтениями народов, вследствие инерционности этнического самосознания3.

В этот сложный переходный период Республика Татарстан не пошла по пути строительства «национального независимого государства», где защищались бы интересы лишь татарского этноса. Еще в Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан говорилось о реализации неотъемлемого права татарской нации и всего народа республики на самоопределение. Статья 61 Конституции Республики Татарстан в редакции 1992 г. идентифицировала Республику Татарстан как суверенное государство, ассоциированное с Российской Федерацией — Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения. Конституция Республики Татарстан, выражая волю многонационального народа Татарстана, установила механизмы, не позволяющие дальнейшее разобще-

1 Михайлов В.В. Республика Татарстан: демократия или суверенитет? — М., 2004. С. 139.

2 Каменская Г.В. Федерализм: мифология и политическая практика. — М., 1998. С. 6.

3 Паин Э. Между империей и нацией: Модернистский проект и его традиционалистская альтернатива в национальной политике России. — М.: Новое издательство, 2004. С. 22–23.

150 Глава II. Национальный суверенитет и российский федерализм…

ние между Татарстаном и Россией в сложный период выработки политического согласия. Так, государственными языками были признаны татарский и русский языки, граждане Татарстана признавались гражданами Российской Федерации, на территории признавалась собственность иных государств (в том числе федеральная собственность).

Фактическая близость общественных и политических систем Республики Татарстан и Российской Федерации позволила подписать 15 февраля 1994 г. Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан. Договор предусматривал разграничение предметов ведения и взаимное делегирование полномочий на основе Договора и конституций Российской Федерации и Республики Татарстан (ст. 1). Подписание Договора между Российской Федерацией и Республикой Татарстан подтвердило легитимность включения в статью 65 Конституции РФ упоминание о Республике Татарстан как о субъекте Российской Федерации.

Путь оформления конституционных отношений между Российской Федерации и Республикой Татарстан, процесс выравнивания правового статуса Татарстана с иными субъектами федерации стали следствием реализации суверенитета многонационального народа Татарстана, свободно определившего свой статус в рамках федерации, не нарушая принципа территориальной целостности Российской Федерации. Тот факт, что этот процесс был сопряжен с временной подменой принципа верховенства Конституции РФ принципом политической целесообразности, объясняется тем, что процесс правового становления Российской Федерации в начале девяностых годов прошлого ХХ века сам по себе проходил в чрезвычайно сложных условиях борьбы за власть, не позволявших в полной мере соблюдать установленные процедуры заложения основ федеративных отношений.

Таким образом, характерной особенностью становления современного российского федерализма явился конституционнодоговорный характер установления суверенитета Российской Федерации на всей ее территории в условиях процесса реализации народами России национального суверенитета.