§3. Зміст і здійснення права державної власності

Суб'єкти права державної власності (держава, відповідні адміністративно-територіальні одиниці) наділяються всіма правомочностями щодо належного їм майна, які у сукупності складають зміст права власності. Як відомо, власникові нале­жать права володіння, користування і розпорядження май­ном у межах, що не суперечать закону. Комплекс цих прав і утворює зміст права державної власності з певними її особли­востями.

До прийняття нового законодавства про власність розкрит­тя цих правомочностей не викликало особливих ускладнень, оскільки єдиним суб'єктом права державної власності висту­пала держава, їй і належали всі повноваження власника, об­сяг яких вона могла визначати самостійно, уособлюючи у собі, крім влади власника, також політичну владу.

.Значно складнішим є зміст правомочності щодо державної власності у сучасних умовах, що зумовлено, зокрема, мно­жинністю її суб'єктного складу. Загальні, найпринциповіші правила щодо обсягу повноважень суб'єктів права державної власності і сьогодні визначаються державою, її найвищими органами влади. Проте сам по собі цей факт ще не дає підстав для надання переваг одному суб'єкту перед іншими суб'єкта­ми права державної власності, можливості якої можуть бути краще реалізовані при встановленні юридичної рівності всіх суб'єктів.

Відповідно до Закону про власність в СРСР (втратив чинність) розпорядження і управління землею та іншими при­родними ресурсами, а також майном, яке перебуває у загаль­нодержавній (республіканській) власності, власності автоном­ної республіки, інших автономних утворень і комунальної вла-

¹ Відомості Верховної Ради України.—1991.—№13.—С.181.

287

сності, від імені народу здійснювали відповідні Ради народних* депутатів і уповноважені ними державні органи. За Законом України «Про власність» Верховна Рада України, місцеві Ради народних депутатів, а також уповноважені ними державні органи здійснюють від імені народу (населення адміністративно-те­риторіальної одиниці) лише управління державним майном. Такий підхід є більш прийнятним, оскільки зазначені органи таке майно безпосередньо за призначенням не використову­ють, а довіряють створюваним для цього державним підприємст­вам і установам. Саме вони є носіями необхідних їм правомоч-ностей володіння, користування і розпорядження.

Звертає на себе увагу факт відмови законодавця від допов­нення тріади правомочності власника (володіння, користу­вання і розпорядження) додатковими правомочностями, зок­рема контролю й управління. Не вдаючись до глибокого і де­тального аналізу наведених термінів, необхідно зазначити їх малоперспективність у цивільному праві. В юридичній літе­ратурі вже мали місце спроби доповнити тріаду повноважен­нями контролю і управління. Проте, на наш погляд, справед­ливими є зауваження авторів, які вважають, що правомочність по володінню, користуванню і розпорядженню є таким ши­роким поняттям, що охоплює повноваження управління і контролю. Разом з тим не можна заперечувати можливість іншого їх тлумачення з погляду адміністративного права. Що ж до цивільного права, то повноваження по розпорядженню майном, наприклад, шляхом здачі його в оренду, передбачає одночасно збереження за наймодавцем права контролю за використанням майна наймачем. Укладення угод щодо об'єктів державної власності є не що інше, як здійснення водночас своїх управлінських повноважень.

Утворення державної власності не самоціль. Вона необхід­на для підвищення матеріального добробуту народу, функці­онування державного механізму шляхом розширеного вироб­ництва, надання послуг тощо. Цього результату держава, Рес­публіка Крим і адміністративно-територіальні утворення до­сягають з допомогою спеціально утворюваних виробничих, планових, постачальних та інших органів (підприємств, орга­нізацій, установ), яким вони як власники передають необхід­ну частину своїх повноважень. Внаслідок цього виникають різноманітні суспільні відносини, значна частина яких не ре­гулюється нормами цивільного права (у сфері управління, пла­нування, науково-технічного прогресу, фінансів, соціально-трудових зв'язків тощо).

288

Відповідно до ст.24 Закону про власність майно, яке є дер­жавною власністю і закріплене за державшим підприємством, належить йому на праві повного господарського відання. Здійснюючи це право, підприємство володіє, користується і розпоряджається вказаним майном і на свій розсуд здійснює відносно нього всякі дії, які не суперечать закону і цілям діяль­ності підприємства. Майно державних установ (організацій), які перебувають на державному бюджеті, знаходяться в опе­ративному управлінні цих установ (організацій), які у межах, встановлених законом, відповідно до цілей своєї діяльності, планових завдань і призначення майна здійснює права воло­діння, користування і розпорядження ним.

Отже, діюче законодавство передбачає дві правові форми закріплення державного майна за державними організаціями: повного господарського відання і оперативного управління. Од­нак законодавець не наводить конкретних критеріїв, за яки­ми можливе розмежування цих правових понять. Більше того, під повним господарським ваданням мається на увазі надання державному підприємству відповідних прав володіння, кори­стування і розпорядження державним майном, тобто права, яке становить зміст права оперативного управління. Особливість же права повного господарського відання полягає, на наш по­гляд, у тому, що власники державного майна надають дер­жавним підприємствам ширший обсяг повноважень щодо та­кого майна для діяльності в умовах госпрозрахунку і само­фінансування, порівняно з правом оперативного управління. Цей висновок випливає із змісту останньої фрази ч.2 п. 1 ст.37 Закону України «Про власність» про те, що до права повного господарського відання застосовуються правила про право власності, якщо законом не передбачено інше. Така норма передбачена ст.39 Закону, яка визначає повноваження дер­жавних установ щодо майна, закріпленого за ними на праві оперативного управління.

До прийняття Закону про власність в СРСР держава нада­вала усім державним організаціям майно лише на умовах права оперативного управління, встановлюючи для них більш чи менш суттєво обмежений обсяг прав володіння, користуван­ня і розпорядження державним майном залежно від цілей їхньої діяльності, зберігаючи при цьому статус власника пе­реданого майна.

Інститут права оперативного управління вперше отримав глибоке і послідовне юридичне обгрунтування у працях А.В.-Венедиктова. Теорія права оперативного управління, сфор-

Ю 5-209 ²⁸⁹

мульована ним ше в 1948 р., отримала в юридичній літературі широку підтримку і була сприйнята радянським законодавст­вом. Так, відповідно до ч.2 ст.89 ЦК (у редакції до 20 травня 1985 р.) державне майно, закріплене за державними організа­ціями, перебувало в оперативному управлінні цих організацій, що здійснювали у межах, встановлених законом, відповідно до цілей діяльності, планових завдань і призначення майна, права володіння, користування і розпорядження майном. Указом Президії Верховної Ради УРСР від 20 травня 1985 р. вказану норму було вилучено із ст.89 ЦК УРСР і одночасно введено нову ст.87¹ під назвою «Оперативне управ-ління май­ном», дія якої була поширена на державні, міжколгоспні та інші державно-кооперативні організації.¹

Останнім часом, особливо у період розробки та обговорен­ня проекту Закону про власність, загострилися дискусії щодо ефективності інституту права оперативного управління і до­цільності дальшого його збереження у правовій системі, у ході якої виявилися як прихильники, так і противники цього інсти­туту.² Не випадково у Законі СРСР про державне підпри­ємство (об'єднання) 1987 р. право оперативного управління не знайшло безпосереднього закріплення (втратив дію з 7 бе­резня 1991 р.).

На наш погляд, низька ефективність діяльності багатьох державних підприємств не є результатом принципової непри­датності конструкції права оперативного управління. Ці не­гативні наслідки головним чином пов'язані з вихолощенням < реального змісту правомочності державних підприємств, з необгрунтованими обмеженнями їхніх прав щодо володіння, • користування і розпорядження ввіреним майном і виготовле­ною продукцією, фондами матеріального стимулювання, пов-1 ної самостійності у діяльності господарюючих суб'єктів. З цих ^ позицій зберігають свою актуальність і сьогодні методологічні І основи правового закріплення державного майна за держав-І ними організаціями, сформульовані А.В.Венедиктовим і роз-І винуті його прихильниками, але за умови наповнення їх но-І вим змістом стосовно вимог економічної реформи, їхню? життєвість підтверджують і відповідні положення Закону Ук- 4 раїни «Про власність».

'Відомості Верховної Ради УРСР.—1985.—№23.—С. 542. ²Право собственности. Проблеми, дискуссии, преддожения.—^ М.,1989.

290

Як уже зазначалось, за новим законодавством про власність державне майно закріплюється на праві повного господарчо­го відання за державними підприємствами і на праві опера­тивного управління — за державними бюджетними установа­ми. Ці дві правові форми майнового статусу державних підприємств і державних бюджетних установ мають, як спільні, так і відмінні ознаки.

Головним, насамперед, є те, що в обох випадках державні організації (підприємства і установи) не стають власниками державного майна. Вони отримують від відповідних суб'єктів державної власності певне майно і необхідний комплекс пов­новажень для здійснення визначених державними органами функцій.¹ При цьому здійснення права державної власності делегується лише державним організаціям, які є юридичними особами, що зумовлено необхідністю самостійно вступати у майнові відносини. У цивільних правовідносинах ці органі­зації виступають від свого імені, а не від імені держави чи інших суб'єктів державної власності. При цьому останні не несуть відповідальності за зобов'язаннями державних органі­зацій, і навпаки.

Суб'єкти права державної власності, передавши державне майно у володіння, користування і розпорядження держав­них організацій, не повинні втручатися у господарчу діяльність останніх. Однак вони вправі визначати межі пов­ного господарчого відання або права оперативного управ­ління у нормативних актах або актах управління, а також надавати певні повноваження відповідним органам влади і управління щодо державних організацій та їхнього майна. Так, відповідно до законодавства про власність державні органи, уповноважені управляти державним майном, пере­даним підприємству у повне господарче відання, вирішують питання створення підприємства, визначення цілей його діяльності, розміщення на ньому в установленому порядку замовлень на виготовлення продукції (робіт, послуг), здійснюють контроль за збереженням ввіреної підприємству державної власності та інші повноваження, відповідно до за­конодавства про підприємства.

'У новому законодавстві не знайшли підтримки і конкретного втілення пропозиції визнавати державні організації або їх трудові колективи власниками державного майна. Однак за членами трудо­вого колективу визнано право власності на певну частину прибутку.

Ю* 291

Більше того, держава не вправі вилучати у підприємства основні фонди, оборотні кошти, інше використовуване у ви­робництві майно, за винятком випадків, передбачених зако­нодавчими актами. Важливою є ст.48 Закону України «Про власність», якою підприємству забезпечується захист прав на майно, у тому числі стосовно власника цього майна, нарівні із захистом права власності, встановленого цивільним зако­нодавством. Наведені положення створюють для державного підприємства достатньо умов для самостійного ефективного господарювання при відсутності у нього справжнього права власності на ввірене державне майно.

Що стосується державних установ (організацій), що пере­бувають на державному бюджеті і можуть у передбачених за­коном випадках здійснювати господарську діяльність, то вони мають право самостійно розпоряджатися доходами від такої діяльності і майном придбаним за рахунок цих доходів. Дер­жавні установи (організації) відповідають за своїми зобов'я­заннями коштами, що є в їх розпорядженні, а при недостат­ності таких коштів відповідальність за їх зобов'язаннями несе власник (ст.39 Закону України «Про власність»).