3) Муниципальное управление

Дворянство со времени Петра I призвано к участию в общем государственно-местном управлении; крестьянство, попавшее большей частью в крепостное состояние, не могло участвовать в нем. Новоорганизованное среднее сословие мещан получило раньше дворянского право на участие в муниципальном управлении. И в этом отношении различаются эпоха Петра I и Екатерины II.

а) Вначале (1699 г.), как сказано, Петр руководствовался древнерусским понятием о единстве города и земли, и потому учредил бурмистерскую палату, которая, состоя из выборных города Москвы, была местным общинным управлением этого города и в то же время центральным учреждением для высшего управления всеми городами государства; по городам устроены земские избы (правильнее - оставлены существующие) под председательством земских бурмистров; власть их по-прежнему простирается на все недворянское, но свободное население округа, т. е. на посадских и черных крестьян. В 20-х гг. при общей перестройке государства эти учреждения заменены магистратами, главным магистратом в Петербурге из чиновников и выборных и городовыми магистратами исключительно из выборных (бурмистров). Это уже учреждение сословно-общинное; компетенция его (сбор податей, народное образование, призрение, полиция и суд) простирается только на горожан. Такая реформа имела громадное влияние на судьбу не только городского, но и сельского населения, лишив последнее самоуправления.

б) Те же учреждения развиты Екатериной II в узаконениях о созыве комиссии 1767 г., в учреждении о губерниях и жалованной грамоте городам 1785 г. К магистратам, за которыми оставлена судебная функция, присоединены: городской голова, первоначально избранный для временной цели председательствования при выборе депутатов в комиссию уложения; дума, разделяющаяся на общую и шестигласную; первая есть представительное собрание, созываемое в случае нужды; она составляется из выборных от каждого из 6 разрядов городских обывателей (не в равном числе); в шестигласную думу (постоянно действующую управу) избираются члены обшей думой. Так как многие ветви городского управления отошли к общим государственным органам управления, то ведомство думы очень сузилось.

Сельское население, не попавшее в крепостное состояние, по всей вероятности, сохранило древнерусскую волостную организацию, которую закон, однако, игнорировал. Лишь при императоре Павле она укреплена законом: волости казенных крестьян (каждая по 3000 душ) управляются выборным головой, при котором состоит волостной писарь; в отдельных поселениях управляют старшины.

4) Предметы управления

а) Государство XVIII в. есть государство полицейское в самом строгом смысле слова: оно принимает на себя заботы о многих даже маловажных потребностях жизни подданных, особенно в сфере экономической и бытовой, и регламентирует их. Особыми указами предписывалось: из какого материала строить дома (указ 9 октября 1714 г.) и печи (инстр. полицейск. канц. 1722 г.), из какого дерева изготовлять гробы для покойников, какими орудиями возделывать землю, из каких материалов изготовлять обувь (указ 1 сентября 1715 г.) какого покроя должно быть платье (указ 17 декабря 1713 г. и 22 декабря 1714 г.); закон запрещал ношение бороды (вопреки обратному распоряжению закона Московского государства), предписывал, на скольких лошадях ездить какому чину; правительство давало обязательные образцы для судохозяев (указ 31 декабря 1717 г. и др.). Полицейское вмешательство в частную жизнь, ослабленное Екатериной II, вновь с особенной силой возникло при императоре Павле I. но ненадолго. Сообразно с новым взглядом на задачи государства в период империи появляются в первый раз специальные органы для заведования полицией (которой прежде ведали общие органы управления - центрального и местного). При Петре такие органы появились только в Петербурге (генерал-полицмейстер - 1718 г.) и в Москве (обер-полицмейстер). Укреплению полиции способствовали учреждение о губерниях 1775 г. и устав благочиния 1782 г., когда в столицах были установлены обер-полицмейстеры, в городах - городничие (и при них управы благочиния), в уездах - капитан-исправники и нижние земские суды.

б) Народное просвещение в XVIII в. признано одной из важных функций государства, но, понятно, только как одно из условий государственной службы, а потому получило исключительно профессиональный и притом обязательный характер: училища, заведенные правительством, - или духовные (семинарии), или военные (корпуса), или подьяческие; лицам других сословий запрещено отдавать детей в школы чужой профессии. Эти меры имели косвенное, но большое влияние на происхождение сословий и замкнутость их. Для общего образования преемниками Петра основаны: Академия наук (с университетом и гимназией) и Московский университет (1755 г.); но до Екатерины успехи общего образования были ничтожны. Екатерина впервые создала особое учреждение для ведомства просвещения - "Комиссию училищ" и открыла целую систему народных училищ (уст. 1786 г) по губерниям и уездам, преобразованных потом в гимназии и уездные училища. Правильная организация делу народного образования дана лишь при учреждении министерства народного просвещения императором Александром I и основании им университетов (уст. 1804 г) в Петербурге, Казани и Харькове.

в) Еще большее значение для государственной жизни имели финансовые меры Петра и его преемников. Для финансовых целей со времени Петра установлена периодическая перепись населения, так называемая ревизия (1-я начата в 1718-1720 гг.), а совершенно закончена лишь в 1727 г.), которая существенно отличается от московского описания в писцовых книгах: в последних описывалось имущество граждан; при ревизии "счислялось тогдашне население поголовно. На основаниях, данных ревизией, устанавливалась подушная подать (специально на содержание войска). Позднейшие писатели (кн. Васильчиков и др.) утверждают, что Петр I взял число душ лишь для общего количества податей, но что раскладка и при нем происходила по имуществу (ссылаясь на регламент камер-коллегии: "чтоб между великими и нижними, убогими и богатыми по пропорции надлежащее равенство в осмотрении иметь... бедных плач привлечет гнев Божий на все государство"). Но современники Петра вернее понимали значение введения подушной подати; Посошков писал: "во счислении душевном не чаю я проку быть, понеже душа вещь неосязаемая... и цены неимущая... побор - сей несостоятелен". Императрица Екатерина I, учредив особую комиссию для уменьшения подушной подати (П. С. 3., № 5043), предписывает ей решить: "по чему впредь с крестьян и каким образом удобнее и сходное с пользою народною - с душ (ли), так как ныне, или по примеру других государств, с одних работников, кроме старых и малолетних, или тот платеж с дворового числа, или с тягол, или с земли положить", Однако этот вопрос не был разрешен не только тогда, но и в течение всего периода. Кроме неуравнительности, подать была тяжела своею величиной и не могла быть понижена вследствие напряжения государственных сил во время великих войн XVIII в. Недоимки росли и взыскивались (особенно при императрице Анне) мерами крайне жестокими; в 1733 г. был учрежден особый "доимочный приказ", хотя в 1731 г. камер-коллегия получила новый регламент с той же целью. Вообще введение подушной подати и ревизии произвело в населении такое же впечатление, как некогда татарское "число" (подушная подать уничтожена при императоре Александре III) *.

______________________

* Другими источниками доходов были: 1) винная регалия, перешедшая с 1775 г. в откупное содержание, продолжавшееся (несмотря на большие несовершенства этой системы) до Александра II; 2) соляная регалия, приносившая населению великие бедствия (вследствие дороговизны столь необходимого продукта).

______________________

г) Подобное же значение имело введение рекрутской повинности при Петре I. Все прежние разнообразные роды войск (в 1699 г.) заменены одной регулярной армией по европейскому образцу; в ней (а так же в новосозданном флоте) обязаны были состоять пожизненно (или до увечья и совершенной дряхлости) как все дворяне, так и те из податного населения, которые попадали по рекрутской повинности, т. е. по жребию (в случае особого распоряжения о призыве). Вместе с европейской строгой дисциплиной в армии введены Петром жестокие наказания (шпицрутены и др.), а также непривычное (иногда довольно стеснительное) обмундирование и тяжкое обучение с новыми заимствованными терминами в команде. Содержание войск было неудовлетворительно: по примеру Швеции Петр I установил постоянное квартирование, что было обременительно как для населения, так и для самого войска; недостаточность казенного содержания заставляла солдат прибегать к насильственным захватам продуктов у жителей. Такая тяжелая служба не вознаграждалась ничем. Отсюда всеобщее уклонение от рекрутской повинности (на отдачу в солдаты смотрели как на смерть) и постоянные побега, вызывавшие новые указы с назначением новых жесточайших наказаний; беглые солдаты, не имея возможности открыто заняться каким-либо честным промыслом, обычно объединялись в шайки разбойников. Тяжесть службы особенно усилилась во время бироновщины; затем, после облегчений при Екатерине II, вновь проявилась е большей силой при Павле I. Правильная организация военной повинности осуществлена императором Александром II в 1875 г.