Г. Управление

1) Центральное управление

История его. Эпоха 1-я (XIV и первая половина XV в.). Земская система органов центрального управления (см. выше) уничтожается в Московском государстве довольно рано: в 1374 г. "сент. 17 представися на Москве последний тысячский Василей Васильев сын Протасьевича в черньцех и в схиме"; в 1375 г. сын его бежал в Тверь к князю Михаилу "со многою лжею и льстивыми словесы на христианскую пагубу" (т. е. отъехал, оскорбленный отнятием наследственных прав на должность тысяцкого в 1379 г. "авг. 1, во вторник, до обеда, потят бысть (усечен) мечем на Кучкове поли Иван Васильевич сын тысячьского в Москве, повелением в. кн. Дмитрия Ивановича".

Оставались лишь органы вотчинного (или дворцового) управления. При малом объеме княжеств князь управляет лично сам при помощи своих приказчиков: тиунов (дворского), казначеев и дьяков. С усложнением дел (при расширении границ княжества) в дворцовом управлении различаются уже ведомства - пути: сокольничий, конюший, ловчий, стольничий, чашничий и др. Впрочем, для дел судных в самой Москве были наместники: один "большой", и два - "третийки" (назначенные вследствие общего участия потомков Калиты в управлении Москвой). Существенной чертой управления этой эпохи является неразличение органов центрального и местного управления.

Эпоха 2-я (с середины XV до середины XVI в.) составляет переход от личного управления к организации учреждений и вместе с тем от дворцового (вотчинного) характера их к государственному. Известному лицу поручается особое ведомство как постоянное: "к тому его послати, которому люди приказаны ведати" (Суд. 1497 г., ст. 2). Ведомства становятся сложными по своему составу: "а на суде быти у бояр и окольничьих дьяком" (там же, ст. 1).

Эпоха 3-я (с середины XVI в. и XVII в.) есть время действия специальных учреждений - приказов (иначе именуемых палатами, избами, дворами). Слово "приказ" в смысле учреждения встречается в первый раз при вел. кн. Василии Иоанновиче в 1512 г. (в грамоте Успенскому Влад. монастырю). Но полное образование системы приказов должно быть отнесено ко времени Иоанна IV и Федора Иоанновича. Из личного управления дворецкого и казначеев возникают древнейшие приказы дворцово-финансовые: большого дворца и большой казны. Затем древнейшими приказами нужно считать из военных - разряд; из судебно-административных - холопий приказ, затем разбойный и поместный; из ведомства иностранных дел - посольский; из центрально-областных - некоторые четверти и судные приказы. Умножение и обособление приказов относится преимущественно ко времени Михаила Федоровича; попытка к соединению однородных органов и упрощение системы относится ко времени Федора Алексеевича (1680-1681), что закончено Петром I через учреждение коллегий.

Система органов центрального управления, исторически сложившаяся в Московском государстве, имеет больше общего с английской, чем с теоретической французской системой, и с той, которая сформировалась у нас со времени Петра I. Историческая система органов управления имеет, однако, большие недостатки, а именно: во-первых, один и тот же род дел рассеивался по множеству приказов; так, суд принадлежал всем приказам над лицами, подчиненными каждому из них. Собственно суд и придавал государственный характер прежним вотчинным учреждениям, поэтому члены приказов (хотя бы вполне административных) всегда именовались судьями. В системе приказов смешивалось три основания для деления органов: по роду дел, по классам лиц и по территориальным районам. А потому подданные нередко вовсе не знали, какому приказу они подведомственны по тому или другому делу. Во-вторых, в ведомстве каждого отдельного приказа заключалось множество разнообразных функций: почти каждый приказ, кроме своего специального ведомства, получал для содержания (в кормление) несколько городов, которыми он ведал во всех отношениях. Вне системы прочих органов центрального управления стоят: приказ тайных дел, который возник около 1655 г. и, кроме тайного надзора, ведал гранатным делом, царской потехой (соколы, ястребы и пр.), т. е. всеми делами, почему-либо выделенными царем для непосредственного заведования), и челобитный (для приема прошений, поданных на имя государя), известный с 1571 г. Искусственно систему приказов можно представить в таком порядке.

а) Органы дворцово-фшансового управления: 1) приказ большого дворца (в отличие от удельных "дворцов") заведовал тем же, чем прежде ведал дворецкий: содержанием дворца и теми людьми и местностями, которые доставляли это содержание (дворцовые села и оброчное имущество, московские ремесленные слободы, приписанные к дворцу для работы). Но дворецкий (а потом и приказ большого дворца) судил и тех привилегированных лиц, которых великий князь освобождал от суда обыкновенных органов (преимущественно духовенство). Приказ большого дворца упоминается с 1547 г., но следы его есть в 1501 г. Ему подчинены дворцы: кормовой, хлебный, житный и сытенный. Ведомство конюшего перешло в приказ конюшенный (конюшенные дьяки упоминаются с 1553 г.). К собственно дворцовому ведомству относятся приказы: ловчий, сокольничий; 2) из ведомства казначея образуется приказ большой казны дня управления прямыми доходами государства - податями и людьми податными (неслужилыми: гостями и торговыми людьми). Он упоминается со времен Иоанна IV. От него зависели денежный (монетный) двор и горное ведомство; 3) приказ большого прихода ведает косвенными налогами государства (торговые пошлины, мосты, перевозы и мостовщина). Упоминается с 1575 г.; 4) впоследствии возник приказ счетных дел (упоминается с 1667 г.), т. е. ведомство контроля.

б) Органы военного управления: 5) в то время, когда все войско состояло лишь из дворян и народных ополчений, все военное управление сосредоточивалось в Разряде, ведомство которого, впрочем, простиралось и на другие отрасли государственной службы (по назначению лиц на должности), но преимущественно он ведал дворянами как военно-служилым классом, делами по укреплению городов и пограничной местности (Северской Украины). Разрядные дьяки упоминаются до 1535 г., но сам приказ известен с этого года; б) с устройством постоянного войска - стрельцов (первоначально при Василии Иоанновиче, окончательно при Грозном) - появляется стрелецкая изба (упоминается во времена Иоанна IV, а под именем стрелецкого приказа - с. 601 г.), затем приказы; 7) казачий (упоминается с 1618г.) и 8) рейтарский (с 1651 г.); 9) иноземский (начало которого относят ко времени Федора Иоанновича) для заведования служилыми иноземцами; 10) оружейный и 11) бранный приказы: для заведования и приготовления холодного оружия (начало их относится к XVI в.) и 12) пушкарский (упоминается с 1582 г.) для заведования артиллерией.

в) Органы судебно-административные. Хотя все приказы ведали (как сказано) и судом над лицами, им подчиненными, но были и такие, преимущественное значение которых заключалось в суде; таковы: 13) поместный приказ (упоминаются дьяки, которым приказаны поместные дела, с 1566 г. название поместной избы - с конца царствования Грозного); он ведал раздачей и переходом поместий и вотчин и тяжебными делами об этих имуществах; 14) холопий приказ (известный с 1500 г.); 15) разбойный приказ (известный с 1539 г. - с начала возникновения губных учреждений и переименованный в 1682 г. в сыскной; с этим названием он существовал и в XVIII в.); ему принадлежали уголовно-полицейские дела по искоренению разбоев, уголовный суд, тюрьмы и учреждение выборных губных властей; 16) город Москва не имел общегородского органа самоуправления, которыйзаменялся там земским приказом (иногда двумя), ведавшим в судебном и полицейском отношении тяглым населением города. Земский приказ упоминается с 1579 г. (см. подробнее о ведомствах приказов холопьего, земского и поместного в Хрест. по ист. руск. пр., вып. III).

г) Органы центрально-областного управления. При присоединении уделов к Москве их центральные учреждения (дворы) переносились в Москву, сохраняя за собой тот же район ведомства, таким образом в Москве возникали учреждения местные по району деятельности и центральные по степени власти, а именно: сначала три (так называемые трети), а затем 4, отчего приказы названы четвертями, которых к XVII в. образовалось уже 5 и даже присоединена 6-я (новая); 17) еще по присоединении Нижнего Новгорода в Москве составилось (вероятно) особое управление для особой области, которое затем перешло в Нижегородскую четверть (известно со времен Иоанна IV); сюда же присоединено и управление В. Новгородом, Пермью и Псковом после их завоевания; 18) для управления присоединенным В. Устюгом образовано особое ведомство, поручаемое сначала дьякам и называемое по их именам ("четверть дьяка Петелина" и т. д.), а затем постоянное учреждение - Устюжская четверть (с присоединением к ее ведомству разных городов в других частях государства). То же надо сказать о 19-21 четвертях: Костромской (упомин. в 1627 г.), Галицкой (упомин. с 1606 г.), Владимирской (упомин. в 1629 г.); последняя ведала г. Владимиром и великими княжествами Тверским и Рязанским. К упомянутым четвертям присоединена потом 22) новая четверть (упомин. с 1597 г.), но с ведомством чисто финансовым (по питейному доходу), без всякого областного характера. Ведомство и прочих четвертных приказов было преимущественно финансовое, так как ведомство большого прихода и большой казны простиралось собственно и на древнее княжество Московское. Но, как и в этих последних приказах, и в четвертях ведомы были судом и лица, доставляющие доход государству, т. е. податные классы (23-26). Четырем основным четвертям соответствуют четыре судных приказа. Московский, Владимирский, Дмитровский и Рязанский. Они ведали судом служилых лиц ("служилые люди судом ведомы в судных приказах, а посадские люди в четях" - Поли. собр. зак. № 67; ср. Котоших. VII, 32). Все 4 судных приказа упоминаются во времена Федора Иоанновича, но два последних исчезают в XVII в. 27) Завоевание Смоленска при Василии Иоанновиче подало повод к возникновению разряда или приказа княжества Смоленского (упомин. с 1564 г.). 28) Завоевание Казани вызвало учреждение Казанской избы, или Казанского дворца, для управления царствами Казанским, Астраханским, понизовыми городами и инородцами волжскими и южноуральскими. 29) По завоевании Сибири, именно в 1596-1599 гг., управление делами ее вверено особому дьяку, и образовалась Сибирская четверть, затем переименованная в приказ. 30) Сношения с Малороссией по поводу ее присоединения вызвали особое учреждение при посольском приказе (с 1649 г), а затем самостоятельный Малороссийский приказ (1663 г.)

д) Органы специальных ветвей управления. 31) весьма рано для иностранных сношений при боярской думе образовано ведомство посольского дьяка, преобразовавшееся потом в посольскую палату (упомин. с 1576 г.), затем в приказ (с 1601 г.). Кроме своего главного ведомства, этот приказ ведал иностранцами (неслужилыми), некоторыми пограничными и новоприсоединенными странами (Донские казаки), постовым ведомством и несколькими городами, приписанными к нему для кормления (Чердынь и др.). 32) Отправление почтовой "гоньбы" подлежало ведомству ямского приказа, упоминаемого как отдельное учреждение в 60-х и 70-х гг. XVI в.; ямские дьяки упоминаются с конца XV в., но в ведомстве казначеев (см. Гурлянда, стр. 298). 33) Каменный приказ (с царствования Федора Борисовича Годунова) заведовал каменными работами и каменщиками во всем государстве. 34) Приказ книгопечатного дела (со времен Грозного: начало книгопечатания относится к 1553 г.) ведая печатным двором. 35) Для управления медицинской частью был учрежден (около 1620 г.) аптекарский приказ, или палата. 36) Печатный приказ удостоверял правительственные акты приложением к ним печати.

е) Органы государственно-церковного управления. Кроме собственно церковных приказов (патриарший разряд, приказ церковных дел, патриарший двор), для суда над самими церковными властями был учрежден земским собором 1648-1649 гг. 37) монастырский приказ, и дела этого рода изъяты из ведомства большого дворца.

Общее число приказов определяется различно (42-47); но иногда к органам управления неправильно причисляются хозяйственно-промышленные заведения (в которых, конечно, всегда бывает и свое управление): например, приказ золотого и серебряного дела, царская и царицына мастерские палаты и некоторые другие. Иногда перечисляются временные приказы (скоро исчезавшие): например, литовский, панский, лифляндский. Иногда наряду с главными управлениями перечисляются их ветви. По приведенному выше счету мы принимаем 37 самостоятельных приказов, кроме двух, поставленных нами вне системы.

Все множественное разнообразие органов управления начали приводить к большей простоте еще при Алексее Михайловиче, а особенно при Федоре Алексеевиче. Тогда (1680 г.) были соединены приказы рейтарский и иноземский; этому же управлению подчинены и прочие военные дела, бывшие в ведомстве других приказов, что, под главным надзором разряда, составляло как бы военное министерство. Около того же времени (1677-1685 гг.) соединены Московский и Владимирский судные приказы с челобитным и холопьим в одно судебное ведомство. В 1680 г. соединены (временно) Новгородская и Галицкая четверти с большим приходом в одно финансовое ведомство. Почти все областные приказы находились в ведении посольского приказа. Вот такие соединения иногда были личными (т. е. несколько приказов подчинялись одному лицу), и отдельность приказов легко восстанавливалась снова.

Внутренняя организация приказов, подобно их системе, складывалась также исторически. Самый приказ возникал из личного поручения тогда, когда к одному управляющему придавался дьяк и заводилась канцелярия. Иногда при сложности управления управляющему придавались товарищи - один или несколько. Отсюда состав присутствия в приказах (судьи) был неодинаков: их было 3, 2 или 1. Один из них был главным судьей, обычно из числа членов думы, но иногда и стольников и дворян; товарищи были большей частью думные или простые дьяки. Даже в случае множественности членов присутствие не составляло коллегии и дела решалась не по большинству голосов. Важнейшая часть приказа есть его канцелярия - подьячие, в руках которых находилось фактически все управление государством и которые крайне злоупотребляли своим положение в связи с отсутствием высшего и среднего образования и недостаточностью определения в законе условий государственной службы. Канцелярия разделялась не столы и повытья (в соответствии с рогами дел или ветвями управления).