4. 2. Бюрократия как признак прогресса и фактор регресса.

В социологическом значении этого слова, бюрократия – это рационализированная и безличная система управления и руководства. Бюрократия обеспечивает максимальную четкость и эффективность деятельности организаций и социальных институтов. Социологи употребляют этот термин в нейтральном смысле. (Я. Щепанский, 1969).

М. Вебер рассматривал бюрократию в двух смыслах – позитивном и негативном. Воплощением бюрократии в позитивном смысле является государственный аппарат управления, который основан на принципе равенства всех перед законом. Бюрократическое управление имеет преимущества перед предшествующими типами – патриархальным, сословным, харизматическим. В техническом смысле бюрократия – наиболее рациональная, эффективная и систематическая форма организации, в которой правила, инструкции и техника контроля четко определены. Итак, М. Вебер описывал идеальную модель бюрократии.

В России западной бюрократии в позитивном смысле практически не было, а рациональные элементы управления переплетались с патриархальными и феодально-сословными.

Нарушения, встречающиеся в работе отлаженного механизма бюрократии, социологи называют дисфункциями. М. Вебер, К. Маркс, Э. Мэйо, Ф. Селзник, Р. Мертон, Э. Шиллз, В. Томпсон, Р. Михельс, Кравченко А. И., Яковлев Г. С. в своих работах показали, что каждый раз, когда бюрократия теряет свою эффективность, причиной выступают дисфункции. Одна из их разновидностей – вмешательство человеческого фактора – эмоций, симпатий, пристрастий, неформальных отношений.

В негативном смысле бюрократия – запутанный лабиринт правил, существующих на всех уровнях управленческой иерархии. Подобная организация превращается в неподвижный монолит и перестает быть эффективным инструментом решения срочных проблем. Известный российский социолог А. И. Кравченко приводит данные эмпирических исследований: в 60-80% случаев ответственность конкретного должностного лица устанавливается очень нечетко. Прикрываясь обтекаемой формулировкой обязанностей, современный бюрократ стремится уклониться от их исполнения. (Кравченко А. И., 1997).

Негативные черты восточной и советской бюрократии возродились в 2000-е годы. Здесь следует назвать практику пожизненных должностей, устройство на престижные государственные должности по протекции, родственным и дружеским связям. Э. Дюркгейм показал эволюцию карьерного продвижения: родственно-семейная форма, кланово-классовая, профессиональная. Профессиональная форма карьеры, которая доминирует в индустриальном обществе, так и не утвердилась в качестве господствующей, что отражает сохранение черт низших уровней развития общества.

Эффективность госвласти зависит от качества госаппарата. Роль и могущество государственного аппарата в РФ за последние 10 лет увеличились многократно. Вместе с тем, этому сопутствовали искажения в его деятельности – деформации. Так, элитные группы преследуют зачастую свои собственные личные или групповые интересы, которые не совпадают с интересами общества и государства. Такая деформация в политической науке называется элитаризм. Еще более опасная деформация – военно-силовая – милитаризм. И в 1990-х и 2000-х годах внутренние и внешние проблемы нередко решались силовым, вооруженным путем. Еще одна деформация госаппарата – клерикализм – усиление власти религиозных деятелей и церкви. В данной главе мы рассмотрим наиболее распространенную деформацию – бюрократизм.

Качественно подготовленные для госслужбы кадры чаще всего оказываются невостребованными. Каждый второй студент БАГСУ (г. Уфа) считает, что карьерный рост на госслужбе без протекции невозможен. Опрос преподавательского состава показал, что наиболее существенной проблемой является «продавливание» интересов отдельных представителей органов власти, которые продвигают «своего» кандидата. В итоге человек по блату оказывается на службе, а превосходящие его по уровню подготовки кандидаты остаются за бортом. (64, с. 2).

Реализация эффективных кадровых технологий на государственной службе невозможна без совершенствования конкурсных процедур.

«Мы знаем примеры, когда главными критериями приема на работу была личная преданность и даже угодливость. Этого больше не будет».

Рустэм Хамитов, президент РБ.

В настоящее время большинство технологий и систем управления не централизованные, а распределенные (когда существуют несколько центров принятия решений и ответственности). Это закономерный результат роста сложности объекта управления – личности, групп, общества.

Преобладание централизованной вертикали власти в РФ порождает целый ряд негативных последствий. Социальные и экономические проблемы регионов и граждан решаются очень медленно, а решения долго не принимаются по причине перегрузки лица или центра принятия решений. Поскольку наша страна отличается огромными расстояниями и пространством, то неизбежно увеличивается длительность «цикла управления» из-за отдаленности Москвы (или другого центра) от места исполнения принятых решений. Это вызывает асинергические эффекты резкого снижения эффективности управления. Вряд ли оптимальной является ситуация, когда проблему отопления Приморья зимой решает лично бессменный руководитель МЧС России С. Шойгу, который на самолете через всю страну везет трубы во Владивосток. Таков результат неэффективного распределения полномочий между центром и регионами, что порождает дополнительные финансовые расходы и потери.

«Неприятности проистекают не от того, что мы делаем плохое, а от злоупотребления хорошим».

Французская поговорка.

Бюрократизм проявляется в том, что госчиновники добиваются постоянного увеличения численности управленческого аппарата, что закономерно привело к снижению эффективности управления. Новые функции создаются не для граждан, а ради самих функций. Это привело к закреплению новой иерархической структуры, не связанной со сложностью выполняемых функций. Так, ученые, преподаватели, несмотря на высокую сложность своего труда и функций, занимают невысокие позиции в иерархии общностей. Следовательно, приведение в соответствие функциональной и иерархической структур, способно увеличить энергоотдачу социальных групп и полностью реализовать их энергопотенциал.

В конце 19 в. в словаре Брокгауза раскрыты черты и свойства бюрократии. «Подчиненные органы власти видят свою задачу не в том, чтобы с пользой действовать в указанных ей пределах, а в том, чтобы исполнять требования, предъявляемые свыше, т.е. отписаться, выполнить ряд предписанных формальностей и тем удовлетворить высшее начальство. Административная деятельность сводится к письмоводству; вместо фактического исполнения довольствуются написанием бумаги. А так как бумажное исполнение никогда не встречает препятствий, то высшее правительство привыкает ставить перед местными органами требования фактически невыполнимые. В результате получается полный разлад между бумагой и действительностью.

Итак, первая отличительная черта бюрократии – формализм. Вторая – отчужденность чиновничества от остального населения, его кастовая исключительность.

Энциклопедический словарь позапрошлого века указывает на три недостатка подобного административного строя: «1) Общественные дела, требующие вмешательства государства, ведутся чаще дурно, чем хорошо; 2) управляемые должны терпеть вмешательство власти в такие отношения, где в этом нет надобности; 3) соприкосновение с органами власти редко обходится без того, чтобы не страдало личное достоинство обывателя».

Как видим, тормозящая роль чрезмерной бюрократии общества, стала ясна еще в 19 в. Поэтому ставка на тотальное администрирование, сделанная в начале 21 в., означает возврат к пройденным ступеням общественного развития.

«Нужны специальные антибюрократические меры. Сейчас в этой стране ничего нельзя сделать нормально. Если вам и дадут землю, к примеру, то ее могут тут же отнять, или наложить непосильные налоги, или у вас арестуют счета… Вы живете в жесточайшем концлагере, где делать добро нельзя – оно наказуемо. Безнаказанно здесь можно только убивать, грабить, делать зло» - писал Святослав Федоров в 1991 г. Но эти слова снова стали актуальными на исходе первого десятилетия нового века.

В России ни один закон не действует автоматически без дополнительной санкции государственного чиновника. Это касается даже конституционных свобод – их предоставление надо согласовывать или выбивать. Право силы явно доминирует над силой права, а так называемая диктатура закона заменена на диктатуру лиц из бюрократических и силовых структур.

Административные органы, например, отправляют в систему образования бесконечный список инструкций, выполнить которые энергетически невозможно. Обязательная школьная программа наполнена избыточным материалом, выучить который невозможно физически.

Все это – результат бюрократического творчества, которое призвано запугать учителей и учащихся и лишить их возможности заниматься созидательной работой.

Чтобы обезопасить интернет от «неучебного» контента, школьников обязали фиксировать все посещенные адреса сайтов в бумажном журнале. Необходимо заполнять бумаги, отчитываться, какой сайт посещаешь и зачем, и так по каждому сайту. При этом стоят программные фильтры. Значительная часть энергии, времени, бумаги тратится на бессмысленную писанину. В принципе можно обязать писать отчет о посещениях туалетной комнаты и о личной жизни. Но бюрократический беспредел и произвол пора уже как-то ограничить, пока этот монстр-вампир не лишил россиян остатков созидательной энергии.

«Когда человека окружают только бумаги и дела, он теряет возможность смотреть на ситуацию, на себя со стороны».

Т. Мазовецкий.

Содержание образования в РФ не соответствует последним достижениям науки и технологий и продолжает линию на экстенсивное развитие, т.е. в направлении наращивания информационной перегрузки. Массовое образование с советских времен сохранило в себе тоталитарные черты. Уже в советские годы феномен перегрузки учащихся обсуждается общественностью. Школьные учителя принимали на себя непомерную нагрузку – в классах могло быть более 40 учеников, и это делало учителей неспособными, эффективно справляться со своей работой, порождало разочарование в своей профессии. Избыток знаний наносит вред не только здоровью и энергетике организма, но и мешает усвоить то, что нужно и полезно.

В условиях нарастающего информационного бума ни органы управления, ни администрация учебных заведений, ни преподаватели даже не ставят задач информационной защиты и безопасности личности.

Низкий уровень грамотности, культуры, эрудиции студентов связывают только с уровнем и качеством образовательного процесса, отсутствием должного контроля. Однако не учитывается фактор чрезмерной нагрузки и требований, которые физически не выполнимы. ВУЗы не учитывают реальные затраты времени, необходимые на качественную учебу, на полноценное овладение учебными программами, и студенты оказываются перегруженными из-за нехватки времени. Значительная часть студентов, убеждаясь в утопичности требований, уменьшают временной пресс, пропуская занятия, приобретая за деньги готовые работы или давая взятки преподавателям. Министерство образования, наращивая объемы требований, увеличивает коррупциогенность системы образования.

Перегруженные обязательными рутинными заданиями, студенты не имеют ни сил, ни времени на посещение научных кружков, на овладение новинками технологии и чтение научной литературы. Нет свободы выбора, нет свободного времени – значит, нет и творчества. Следовательно, российское правительство программирует дальнейшее технологическое отставание страны от передовых государств.

В 2010 г. в ряде регионов в школах ввели «паспорта здоровья». Один из его создателей, заместитель директора Московского центра качества образования В. Носкин так обосновывает появление данного паспорта: грядет введение нового стандарта образования, нагрузка на детей вырастет на 30-40%, поэтому «паспорта здоровья» нужны для мониторинга – отслеживать перегрузки.¹⁾

Как видим, возрождение административно-командной модели в образовании приводит к энергетическому истощению молодежи, что тормозит развитие науки и инновационных технологий и совершенно не соответствует типу современной цивилизации.

Исследования, отражающие проблему здоровья студентов, дают крайне тревожные результаты. Неблагополучная динамика увеличения заболеваемости обусловлена возрастанием объёма информации, постоянной интенсификацией труда студентов. Результаты многих социально-медицинских исследований указывают на то, что за время учебы в вузе состояние здоровья большинства студентов ухудшается.

В связи с этим следует обратиться к теории «энергетического кризиса», основанной на концепции «адаптационной энергии» Г. Селье. По мнению этого ученого, в каждом из нас имеется некий стратегический запас адаптационной энергии, истощив которую, организм теряет свою способность к приспособлению к динамичным условиям внешней среды, что может привести к фатальному исходу.

Экстенсивная, количественная экономика порождает аналогичную систему образования. Государственные университеты и органы управления оценивают эффективность научной деятельности по количеству опубликованных статей. Качество и трудоемкий процесс научного поиска никак не поощряются. Закономерное следствие давления на ученых со стороны государственной бюрократии – увеличение объема плагиата, особенно – в гуманитарных дисциплинах. Вместо фактов – эмоции, субъективные пристрастия, идеологические интересы. В печати и Интернете расплодились фальшивки и подделка научных данных.

Управление наукой – качественно специфическая сфера, в отличие от управления производством. Государственные чиновники не понимают специфики научной деятельности. Использование количества публикаций в качестве основного критерия получения гранта или карьерного роста – грубая ошибка, тормозящая инновационное развитие общества.

Закон С. Н. Паркинсона гласит, что бюрократия в чистом виде не имеет цели, кроме самосохранения и непрерывного расширения. Огромные бюрократические малоподвижные структуры проникли и в сферу бизнеса, и в сферу творчества (наука, искусство). В бизнесе это привело к гигантомании – зарождение мощных, но малоэффективных корпораций.

В 1993 г. М. Хаммер и Дж. Чампи показали качественное отличие бизнеса от чисто производственных организаций и бюрократических учреждений. В 2004 г. социолог А. А. Овчаров описал типологическую модель для разных организаций. Иначе говоря, адекватное управление предполагает учет типологического своеобразия организации. Так, смысл бизнеса – в реализации его целей, связанных с базовыми понятиями – стоимость, качество, сервис и темпы». (102).

Кратко говоря, сущность научно-образовательного творчества и бизнеса противоречит принципам бюрократического функционирования. Усиление государственного контроля за этими сферами вылилось в рост формализма и документооборота, что привело к торможению и деградации предпринимательского и креативного потенциала нации, снижению темпов развития экономики и уровня образованности населения. Методы военного контроля в данных организациях – это иллюстрация технологии неадекватного управления.

Огромное число бюрократо-часов выливаются в бюрократо-дни, а последние – в потерянные бюрократо-годы, в которые, как вода в песок, ушла энергия россиян и социальная энергия общества.

Огромные массы людей заняты чрезмерной, избыточной, бесполезной и вредной для социального здоровья и прогрессивного развития деятельностью. А ведь зачастую нужно просто воздержаться от действий, чтобы запустить механизм естественных, природных законов. Вот один факт. Как выяснили ученые, наша реакция на утечку нефти может усилить долгосрочные последствия. «Как это ни странно, самые тяжелые последствия разливов нефти в последние несколько десятков лет оказывались результатом деятельности людей, слишком активно пытающихся их устранить». (Джиллис Д., Кауфман Л., 2010). Так, катастрофические последствия имели действия во Франции в 1978 году. Там, куда бульдозеры не добрались, природа в итоге избавилась от большей части нефти, и растительность восстановилась. А там, где побывали бульдозеры, до сих пор не восстановилось 40% растительности.

Соционика доказала, что пассивный режим деятельности равнозначен активному. Отрицательно следует оценить неадекватный режим деятельности. Приблизительно 50% ситуаций требуют активности, а вторая половина – пассивности. Поэтому активное состояние оценивается негативно, если ситуация требует экономии энергии и пассивности. В свое время, благодаря мудрому бездействию и выжидательной тактике, Кутузов победил Наполеона.

В регионах, провинции, сформировался новый класс госслужащих, которые утратили всякие стимулы к активной деятельности на благо местных сообществ. Причем наблюдения показывают, что на низовом уровне может и не быть коррупции. В результате тормозится всякая предпринимательская деятельность, ибо коррупционные механизмы хотя бы способствуют некоторой социально-экономической динамике. В малых городах и поселках зарплаты в 40 тысяч – достаточно большие деньги, и страх потерять гарантированный оклад сковывают чиновников по рукам и ногам. Растущий как на дрожжах класс провинциальной бюрократии производит видимость благополучия и стабильности. А основная энергия уходит на то, чтобы скрыть информацию о реальном положении дел и не допустить ее до вышестоящих инстанций. А это, в свою очередь, неизбежно приводит к зажиму деятельности местных СМИ.

Монополизация власти, отсутствие системы делегирования полномочий и ответственности, ограничение деятельности гражданского общества и творческой активности личности ведет к перегрузке верхних эшелонов власти, снижению скорости принятия решений и их качества. Закон гласит: каждое второе решение, принятое без участия оппонентов (оппозиции) – ошибочное. Следовательно, значительная энергия расходуется на исправление ошибок, ремонт, переделку и т.п.

У европейских политиков существует реальная ответственность и подотчетность, а оценка избирателями их деятельности даётся по делам и результатам. У нас наиболее развитая часть населения не имеет коммуникационных каналов выхода в политическую сферу, возможностей влияния на принятие государственных решений. У значительной части граждан по этой причине растут настроения апатии, деморализации, социальной депрессии, связанных с утратой чувства перспективы и надежд на изменение ситуации в лучшую сторону.

Устаревшая система оплаты – повременная. Особенным анахронизмом она выглядит в научно-образовательных организациях. В продвинутых системах платят за квалификацию работника или за результат, вне зависимости от временного контроля. Данная система никак не стимулирует результативность труда, напротив, она обеспечивает только функционирование и процесс, приводит к дополнительным тратам энергии.

Вопреки мировой тенденции перехода к гибким рабочим графикам, все большего распространения надомной работы, у нас в последние годы под предлогом укрепления дисциплины и порядка усилился контроль за нахождением персонала на рабочих местах. Проверяется не результат, а процесс. Требование синхронной работы может быть удобно для инспектирования, но оно не даёт значительному числу работников реализовать свой потенциал, плодит скрытые и явные конфликты. Специалисты по соционике знают, что не все совместимы в плане синхронной работы, а некоторые просто не могут работать вместе. Такой конфликт предупреждается легко – для этого нужно отменить требование синхронности.

Эффективность управления государственной службой в РФ остается достаточно низкой. Это подтверждается комплексом показателей: оценка населением и госслужащими, оценка высшего политического руководства, оценка независимых международных агентств. Так, в ходе ежегодных исследований с 2004 по 2007 гг. экспертами Всемирного банка выявлено снижение эффективности работы государственных органов России по пяти индикаторам из шести: учет мнения населения и подотчётность госорганов (снижение с – 0,60 до – 1,0) при максимуме 2,5), эффективность работы правительства (с 78% до 55%), качество нормативно-правового регулирования (с – 0,24 баллов до – 0,44), верховенство закона и борьба с коррупцией (с – 0,77 до – 0,92).

В сентябре 2010 г. Дмитрий Медведев провел совещание по оптимизации численности чиновников. Численность госслужащих в ближайшие три года сократится более чем на 100 тысяч человек. По данным министерства финансов почти 1,5 тысячи функций чиновников являются избыточными, более 260 – дублирующими (Российская газета – 2010 – №212 – с.2.).

В первые 7 лет нового века суммарная численность чиновников выросла на 600 тыс. человек, но качество госуправления оставляет желать лучшего.

Огромное количество энергии в имитационном государстве уходит на затраты по сокрытию объективной информации. Эту же функцию выполняют идеологизированные театрализованные зрелища, показушные мероприятия, в которых формализм и внешние эффекты не подкреплены содержанием. Чем менее развиты человек, социум или государство, тем больше они склонны к внешним эффектам, показухе. Результат – богатый центр и бедные окраины, блеск дворцов и нищета хижин, огромные затраты на помпезные мероприятия при экономии средств на улучшение условий жизни.

Пример Грузии. МВД там вобрало в себя все силовые ведомства: госбезопасность, охрану границ, тюрьмы, спецназ и пр. Штат – 14 тыс. человек. При Шеварднадзе в одном только МВД работали 75 тыс. В антитеррористическом центре было 2 тыс. человек, и террористы торговали людьми и наркотиками по всей Грузии. Сейчас в антитеррористическом подразделении 14 человек, а террористов нет (55, с. 15). Я сомневаюсь, что Грузия являет собой факт более высокого уровня и типа государства. Но уверен, что заимствовать позитивное у соседей полезно.

М. Г. Рахимов (Башкирия) задает вполне резонный вопрос: «Зачем еще надо сажать в республику контролеров и проверяющих. Сегодня число федеральных чиновников в республике в полтора раза больше, чем республиканских государственных служащих. Где эффективные подходы к государственным расходам, где стремление снизить административные барьеры?» (Республика Башкортостан – 2009 – 12 июня).

Межрегиональная ротация кадров, приток новых профессионалов может дать новый импульс развитию территории. Но при одном условии – если они будут работать в качестве двигателя прогрессивных реформ, помогать реализации на практике новых технологий местного самоуправления, развивать гражданские институты и следить за соблюдением прав муниципальных образований и отдельных граждан.

На практике федеральные контролеры и инспекторы нарушают конституционные принципы разделения властных полномочий и выступают в качестве еще одного бюрократического звена в механизме торможения модернизации.

Зачем дублировать фирменные бланки, печати, штампы, вывески на двух языках? Ведь это ведет к лишним государственным расходам. И разве это нужно рядовым гражданам – печать на родном языке? Им нужно, в первую очередь, решение житейских проблем. Корень проблемы – в тотальной бюрократизации страны, которая просто меняет формы: на федеральном уровне навязывают одно, на региональном – другое, а платить приходится россиянину независимо от его национальной принадлежности. Тотальная бюрократизация на федеральном уровне стремится унифицировать все в общероссийском масштабе, а на региональном – осуществить насильственную унификацию на уровне субъекта федерации. Гражданин испытывает двойной бюрократический пресс, а жители национальных республик – тройной.

Зачем нужно ежегодно проходить переосвидетельствование инвалидности человеку, лишенном ног; как прожить месяц без лекарства, выписанного врачом для ежедневного пожизненного приема; как выжить на вынужденном лечении за рубежом без денег; как разрешить высокотехнологичное лечение так, чтобы пациент его не получил; как не выдать полагающуюся по закону квоту на лечение и вынудить пациента продать имущество по собственной инициативе… – список вопросов можно удлинить до бесконечности и создать своеобразную энциклопедию бюрократизма. (Лихтина В., 2009).

В июле 2009 г. президент РФ Д. А. Медведев внес изменения в регламент поведения госслужащих. Президент, в частности, обязал госслужащих «не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния отдельных граждан, профессиональных или социальных групп и организаций». Кроме того, госслужащие отныне должны «уважительно относиться к журналистам и помогать им в получении информации».

Эти изменения носят прогрессивный характер и соответствуют современному этапу развития цивилизации.

Однако президентский указ распространяется на 1/10 часть публичных должностных лиц. Так, за пределами сферы действия указа остались военные, сотрудники правоохранительных органов, государственных монополий, все депутаты, высшие официальные лица исполнительной власти. В современном обществе следует отказаться от феодального принципа сословных привилегий и льгот так, чтобы все должностные лица были равны перед законом и этическим кодексом поведения. Практика реальной жизни зачастую показывает, что силовые государственные органы не подчиняются законодательным нормам, не реагируют на публикации СМИ и даже вмешательства публичных лиц.