4. Місцеве самоврядування: сутність та основні форми

Якісно інший мешканець міста, що з'являється як результат сучасних глобальних перетворень, певною мірою ставить під питання існування «мегамашини влади» - необмеженого панування одних верств над іншими (історичними прикладами такого панування є диктатура, тиранія, тоталітаризм тощо). Хоча зауважимо, що на зміну традиційним способам необмеженого панування приходять нові - інфократія, домінування «силового ринку» (тобто гра на пониження культури;

силовий перерозподіл старого замість творення нового), тотальне маніпулювання свідомістю тощо.

Сучасний громадянин, що опиняється в самому серці інформаційних потоків (навіть за умови не природного, а механістичного плюралізму ЗМІ, як це спостерігається в сучасній Україні) ¹¹⁶, так чи інакше стає інформаційно обізнаним, починає жити в світі нових цінностей, знаків, культурних кодів тощо. Він переживає своєрідну «драматургію духу» через те, що виявляється орієнтованим одночасно на різні рівні систем цінностей - сімейні, соціально-групові, регіональні, державні, глобальні - які можуть бути узгодженими між собою, а можуть перебувати у перманентному конфлікті. Тож «драматургія духу» сучасної людини полягає у наявності постійного зовнішнього виклику, необхідності вибору в різних ситуаціях між різними системами цінностей ¹¹⁷.

З іншого боку, на пострадянському просторі, в тому числі і в Україні, маємо слабкі традиції самоорганізації та самоуправління (через включеність радянської людини не у природні, а у творені «згори» громадські об'єднання, організації та рухи), патерналістські настрої (що виявляються здебільшого у різноманітних «очікуваннях» від влади), відсутність чіткої громадянської позиції (яка може бути наслідком поширення негативної ідентичності - коли людині легше визначитися з тим, ким вона не є, ніж з тим, хто вона і до якої соціальної групи належить), слабкі традиції колективних (групових) дій щодо захисту своїх прав. Усе це стає перешкодами на шляху до створення системи дієздатних органів місцевого самоврядування в Україні, які здебільшого не мають відчутного впливу через низьку активність слабко асоційованих українських громадян.

За таких умов відчутно актуалізується вивчення способу організації влади на місцевому рівні з метою розширення участі мешканців міста у соціальному управлінні на основі самоорганізації.

У теоретичному сенсі на сьогодні виокремлюються три основні моделі місцевого самоврядування: англосаксонська, континентальна та радянська.

¹¹⁶ Див. детальніше: Костенко Н. Публічні імперативи медіа: час виборів / Н. Костенко // Соціологія: теорія, методи, маркетинг. - 2006. - № 3. -

С. 213-221.

¹¹⁷ Див. детальніше: Панарин А. С. Философия политики : [учебное пособие для политологических факультетов и гуманитарных вузов] / А. С. Панарин. -

М. : Новая шола, 1996. - С. 178-203.

Англосаксонська модель є розповсюдженою в країнах, що належать до такого ж типу правової та політичної системи як у Великобританії, США, Канаді, Австралії тощо. Вона характеризується відчутною самостійністю органів місцевого самоврядування. Останні є виборни-

ми, діють у межах закону, згідно зі звичаєм, усталеними соціальними практиками та за принципом прецеденту, самостійно та під власну відповідальність. Вирішують усі питання місцевого рівня, окрім тих, що віднесені до компетенції держави. Контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування здійснюється лише з боку населення, оскільки на місцях відсутні як місцеві адміністрації (органи державної влади місцевого рівня), так і будь-які державні уповноважені. Хоча при цьому державний вплив у опосередкованій формі може бути присутній - або за рахунок прийняття модельних законів, які мають уводитися на місцях, хоча й з правом видозмінювати їх на місцевому рівні, або за рахунок впливу через державні дотації. Органи місцевого самоврядування мають територіальний характер, однак є ланками в системі державного управління, частиною державного механізму.

Континентальна модель притаманна країнам континентальної Європи - Франції, Італії, Іспанії, Бельгії та іншим, а також більшості країн Латинської Америки, Близького Сходу та франкомовної Африки. Вона характеризується поєднанням на місцях діяльності органів державного управління та місцевого самоврядування; принципів виборності та призначення посадових осіб. Органи місцевого самоврядування підпорядковуються державним органам управління. За умови закріплення такої моделі самоврядність має відносно автономний характер, оскільки діяльність органів місцевого самоврядування контролюється державними уповноваженими. Сама модель є досить варіативною, оскільки має свої особливості в кожній окремій країні залежно від специфіки територіальної організації, ролі та значення фігури мера, впливовості магістрату, встановлених законом меж дії державних уповноважених тощо.

Радянська модель на сьогодні збереглася в КНДР, Китаї, на Кубі. Характерними її рисами є наявність системи місцевих рад, які підпорядковуються партійному керівництву. Одним із головних принципів прийняття рішень є колегіальність.

Така модель була характерною для всіх радянських республік. При цьому у межах кожної з них, попри загальну централізацію владних структур, було вибудовано систему республіканських державних урядів та місцевих рад. Останнє, до речі, під час розпаду Радянського Союзу відіграло вкрай важливу роль - новопроголошеним незалежним республікам, які постали на території колишнього Радянського Союзу, не довелося з перших днів незалежності вибудовувати владну вертикаль). Хоча це мало і свої недоліки - оскільки у спадок було передано логіку підкорення місцевого самоврядування органам державної влади, невизначеність специфіки їх взаємодії за нових умов, нерозвиненість практики та досвіду самоврядності в населення тощо.

Саме тому на сьогодні більшість пострадянських країн переживає період становлення місцевого самоврядування, активізація якого все ще є далекою від бажаного через низку причин та чинників, про які вже йшлося вище.

Суттєві зміни, що відбулися в українському суспільстві з часів проголошення незалежності, поставили на порядок денний питання про необхідність докорінних змін у системі управління, про відмову від радянської моделі організації влади на місцях, про активізацію громадянського потенціалу. Це актуалізувалося передусім через розуміння того, що на сьогодні будь-які ініціативи державної влади виявляються приреченими без відповідної підтримки їх з боку громади, громадянського суспільства. Активізація останнього та його залучення до управління країною вбачається передусім в організації системи місцевого самоврядування, як інституції, що сприятиме організації та систематизації громадських владних ініціатив. Однак перші ж кроки на шляху трансформації радянської владної системи показали наявні глибинні проблеми, що заважають організації самоуправління на місцях і до сьогодні. Усе ще проблематично пристосувати нові моделі до існуючих умов, так само, як примирити частину патерналістично налаштованого українського населення з вимогами та сутністю місцевого самоврядування; як узгодити між собою все ще наявну модель «людини-гвинтика у великій машині» (радянський ідеологічний конструкт) з моделлю «активного та свідомого громадянина» (що є ключовою фігурою місцевого самоврядування та громадянського суспільства).

Орієнтаційною настановою для організації управління на місцях та визначення його сутності є «Європейська Хартія місцевого самоврядування» ¹¹⁸, прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 р. та ратифікована Верховною Радою України. У ній під місцевим самоврядуванням розуміється право та реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ та управляти нею, діючи в межах закону, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення.

¹¹⁸ Див.: Європейська хартія місцевого самоврядування (Страсбург, 15 жовтня 1985 р. Хартію ратифіковано Законом № 452/97-ВР від 15.07.97) [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=994 _036&test=sGuCeAh44KDd.

За Конституцією України на місцях представлені дві системи влади, відмінні за своєю природою, сутністю, повноваженнями та призначенням. По-перше, це місцева державна адміністрація як орган виконавчої влади. Ії очолює та формує голова, призначений Президентом України за поданням Кабінету Міністрів. Таким чином, з голів обласних, міських, районних державних адміністрацій вибудовується президентська вертикаль, яка дає Президентові можливість мати важелі управління на місцевому рівні. По-друге, це органи місцевого самоврядування, через які реалізується право українських громадян, об'єднаних у територіальну громаду, вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції України ¹¹⁹.

Відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» ¹²⁰ суб'єктами волевиявлення громадян виступають адміністративно-територіальні утворення. Такий тип самоврядування має назву територіальний (або «сусідський»), оскільки єдиним об'єднавчим чинником у даному випадку виступає спільність місця проживання. Вважається, що остання повинна породжувати спільність думок, настанов, інтересів, загального бачення існуючих проблем тощо. Певною мірою це має сенс, однак таку модель важко розглядати як остаточну та оптимальну. Через специфіку стосунків людей у місті в цілому (деперсоніфікація контактів, на яку звернув увагу ще М. Вебер, інтенсивні міграційні потоки тощо) та з урахуванням особливостей територіальної та просторової структури пострадянських міст ¹²¹, територіальний принцип поєднання людей в громади не спрацьовує повною мірою, оскільки люди, що проживають поруч, часто бувають нічим не пов'язані та можуть бути носіями різного світобачення та уявлення про спосіб та результат організації навколишнього простору. І це також гальмує сьогодні становлення практики місцевого самоуправління в Україні.

Крім прийнятого на сьогодні в Україні територіального варіанту місцевого самоврядування існують й інші його види (що типологізу-ються залежно від соціальної природи об'єднання громадян та практичних механізмів відтворення групи). Коротко розглянемо кожен з них:

1.Територіальне самоуправління (або сусідське). У його основі -спільне місце проживання (під'їзд, двір, вулиця, мікрорайон тощо). Вважається, що за територіальною спільністю стоїть спільність сусідських інтересів.

¹¹⁹ Див.: Конституція України [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakonrada. gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.

¹²⁰ Див.: Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР. - К. : Парламентське видавництво, 1997. - 100 с.

¹²¹ Див. детальніше змістові модулі 4-5 цього підручника (автори О. Міхеєва, Л. Малес, М. Наумова).

2. Соціально-групове самоуправління в соціології називається ко-мунітарним. Засновано на постійній приналежності громадян до тієї чи іншої соціальної групи, яка наділена - у межах соціальної або культурної структури суспільства - стійкими ознаками та функціями.

Це можуть бути стійкі та відтворювані етнічні групи, релігійні товариства, субкультурні молодіжні об'єднання тощо.

На практиці виокремлюється два основних типи соціально-групового самоуправління: сімейні та молодіжні асоціації.

3. Самоуправління професійних асоціацій засноване не лише на приналежності до однієї групи мешканців міста - представників однієї професії, а й на приналежності до «одного цеху», що передбачає єдність соціальних інтересів, а також єдність професійних цінностей, обов'язків та інтересів. Діяльність міських професійних спільнот і добре налагоджена взаємодія з ними з боку міського управління на сьогодні вважається одним з найперспективніших ресурсів міського розвитку.

4. Громадянське самоуправління - передбачає створення асоціацій громадян, що об'єднуються навколо рішення проблем загальноміського (регіонального) значення. Його своєрідність полягає у тому, що, на відміну від територіального, соціально-групового та професійного, воно не передбачає певної приналежності громадян до будь-якої спільноти людей. Тут мова йде лише про добровільне об'єднання та свідому участь, що спирається на розуміння життєвої важливості тієї чи іншої цінності або проблеми ¹²².

Вочевидь, кожна з цих моделей має свої переваги та недоліки при зіткненні з реальністю. Пошуки оптимальної моделі, яка б змогла активізувати громадянську активність в Україні, ще тривають. З огляду на це при організації місцевого самоврядування важливо пам'ятати:

• ¹²² Див. детальніше: Генисаретский О. И. Организация территориального, общественного и гражданского самоуправления в городе / О. И. Генисаретский [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.procept.ru/publications/ organizatsia_ samoupravlenia.htm.

  місцеве самоврядування має вільний та добровільний характер - це право громадян, яке може реалізовуватися ними за наявності бажання такої діяльності та готовності нести відповідальність за власний вибір чи дію;

• місцеве самоврядування стає справжнім та дієвим за умов поінформованості потенційних учасників місцевого самоврядування про дії влади, які вони свідомо готові поділяти, або навпаки, пропонувати власну версію подальшого розвитку та управління містом;

• якість місцевого самоврядування, форми його прояву та механізми реалізації нерозривно пов'язані з культурою суспільства, що формує суспільні відносини, корегує культурні моделі та зразки. Тож не варто ставитись до структур місцевого самоврядування як до мікро-систем, що виникли раз і назавжди. Вони подібні до живих організмів, які народились там, де необхідно, мають свій час «життя», старіють та зникають, втративши значення. Вони активізуються та занепадають залежно від активізації чи занепаду тієї чи іншої соціальної потреби чи проблеми;

• самоуправління не повинне обов'язково охоплювати всю територію міста. Воно доречне там, де вже є відповідні людські ресурси, енергія ініціативи і де мають сенс громадянські дії щодо захисту інтересів суспільства.

• не варто уніфікувати діяльність спільнот, задіяних у самоуправлінні, надавати їм однакові за обсягом повноваження. їх діяльність повинна визначатися «місцем і часом».

• варто чітко розрізняти завдання самоуправління в місті, що випливають з визнання його цінністю громадянського суспільства, з прав громадян на самоуправління, й завдання, що пов'язані з інтересами та зручністю міського управління самого по собі (електоральні, фіскальні, правоохоронні, політичні тощо). їх переплетення - свідоме чи несвідоме - послаблює можливості самоврядування та дискредитує саму його ідею.

У цілому ж зауважимо, що розуміння взаємообумовленості стану соціальної взаємодії та стану культури суспільства чи спільноти, добровільний та мінливий характер місцевого самоуправління, активізує розробку системи перманентної діагностики соціальної ситуації, соціологічного забезпечення управлінських рішень, розробки індикаторів системного вимірювання та оцінки ситуації.