Вопрос 43.2. Об отличии информационных систем обеспечения градостроительной деятельности от архивов документов в области градостроительной деятельности

В информационные системы обеспечения градостроительной деятельности в обязательном порядке, установленном ГрК РФ от 29.12.04, должны поступать официально утвержденные документы, принимаемые органами власти, а также документы, утвержденные в установленном порядке частными лицами (например, проектная документация, утвержденная застройщиками). При этом факт поступления указанных документов в информационные системы должен подтверждаться технологической записью. Но в отличие от кадастра такая запись не является и не может быть юридическим признанием того или иного документа легальным с момента поступления в такую систему.

В информационные системы обеспечения градостроительной деятельности поступают документы, утвержденные на всех существующих уровнях власти - на уровне Российской Федерации (схемы территориального планирования Российской Федерации, документация по планировке территории для размещения объектов капитального строительства федерального значения, др.), субъектов Российской Федерации (схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации, документация по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, др.), органов местного самоуправления.

Именно последнее обстоятельство отличает информационные системы обеспечения градостроительной деятельности от государственных архивов, которые содержат утвержденные государственными органами документы в области градостроительной деятельности. Государственные архивы ведутся соответствующими государственными органами "для себя", и в них не направляются в обязательном порядке документы, утвержденные другими органами публичной власти. В этом отношении показательна позиция Российской Федерации и субъектов РФ применительно к ведущимся на местном уровне информационным системам обеспечения градостроительной деятельности, когда государственные органы, уполномоченные по вопросам градостроительной деятельности:

1) ведут "для себя" архивы документов, подготовку и принятие которых они обеспечили;

2) передают в местные информационные системы в обязательном порядке копии документов, утвержденных органами государственной власти;

3) беспрепятственно пользуются ресурсами местных систем информационного обеспечения градостроительной деятельности.

О том, какими возможностями обладают, например, уполномоченные органы субъектов РФ при использовании открытых информационных ресурсов, более подробно мы поговорим ниже при обсуждении вопроса 44.2.

Вопрос (44) о структуре информационных систем

обеспечения градостроительной деятельности

Вопрос 44.1. О том, включают ли информационные системы обеспечения градостроительной деятельности сведения о документах или копии самих документов

Этот вопрос неизбежно возникает в связи с имеющимся в ГрК РФ от 29.12.04 несовпадением формулировок, что может приводить к разночтениям.

С одной стороны, в п. 1 ч. 4 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04 говорится о том, что "информационные системы обеспечения градостроительной деятельности включают в себя сведения о документах...". С другой стороны, в ч. 2 ст. 57 содержатся универсальные нормы следующего содержания:

"Органы государственной власти или органы местного самоуправления, соответственно принявшие, утвердившие, выдавшие документы, содержащиеся в которых сведения подлежат в соответствии с настоящим Кодексом размещению в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, в течение семи дней со дня принятия, утверждения, выдачи указанных документов направляют соответствующие копии в орган местного самоуправления городского округа, орган местного самоуправления муниципального района, применительно к территориям которых принимаются, утверждаются, выдаются указанные документы. Орган местного самоуправления городского округа, орган местного самоуправления муниципального района в течение четырнадцати дней со дня получения соответствующих копий размещают их в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности".

Прокомментируем данные положения.

Формулировка первого предложения ч. 2 ст. 57 ГрК РФ от 29.12.04 однозначна: в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности направляются не сведения о документах, а копии документов. Иное просто невозможно не только по букве, но и по духу федерального законодательства. Направление сведений о документах означало бы то, что публичная власть, прежде чем сделать доступным для всех граждан утвержденный ею документ, производит с ним манипуляции - разделяет содержащиеся в нем сведения на те, которые будут направлены в информационную систему, и на те, которые по каким-то причинам направлены не будут. Очевидно, что такого рода манипуляции приводили бы к недосказанности - в лучшем случае, или дезинформации граждан - в худшем. Такое невозможно хотя бы по той причине, что принимаемые органами публичной власти документы территориального планирования подлежат обязательному опубликованию.

Формулировка второго предложения ч. 2 ст. 57 ГрК РФ от 29.12.04 так же однозначно свидетельствует о том, что органы местного самоуправления размещают в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности не сведения о документах, а именно копии полученных документов.

При том что приведенная норма ГрК РФ от 29.12.04 не оставляет сомнений в однозначности трактовки, полезно все же разобраться, почему в информационной системе должны размещаться именно копии полученных документов, а не сведения о документах. Для этого проследим, какими будут последствия размещения вместо копий документов сведений о документах.

Чтобы разместить в информационной системе сведения о документах, надо, чтобы служба информационной системы после принятия копий документов и до размещения соответствующей информации совершила бы некоторые манипуляции с полученными копиями документов - разделила бы содержащиеся в копиях документов сведения на те, которые будут размещены в информационной системе, и те, которые по каким-то причинам размещены не будут.

Если бы в информационной системе были размещены сведения о документах, то это означало бы:

а) отсутствие первичной информации - копий документов;

б) наличие производной информации - сведений о документах;

в) неизбежность постановки вопроса о том, кто отвечает за эту производную информацию.

Ответ очевиден - отвечает тот, кто произвел манипуляции с копиями документов и создал производную информацию, то есть служба информационной системы, а фактически орган местного самоуправления, в ведении которого эта служба находится.

Те заявители, которые не являются прямыми заказчиками подготовки производной вторичной информации и запрашивают сведения из информационной системы, заинтересованы в получении юридически значимой информации, а юридически значимой информацией является только информация в виде копий официально утвержденных документов, первоначально поступивших в информационную систему, а не трансформированные сведения о документах.

Запрашиваемая заявителями и предоставляемая им информация касается имущественных прав заявителей или их экономических намерений. Трансформированные сведения о документах могут содержать неполную и (или) искаженную информацию, которая может нанести материальный ущерб заявителю. Заявитель по суду может потребовать возмещения причиненного ему ущерба. Субъектом, причинившим ущерб, является служба информационной системы, предоставившая неполную и (или) искаженную информацию как результат произведенных ею манипуляций с копиями исходных официально утвержденных документов. Возмещение ущерба должно будет осуществляться из бюджета муниципального образования.

Круг замыкается: сами работники службы информационной системы не правомочны и не должны совершать манипуляции с копиями документов, поступающих в информационную систему, перед тем, как разместить их в системе.

Возвращаясь теперь к вопросу о том, включают ли информационные системы обеспечения градостроительной деятельности сведения о документах или копии самих документов, можно ответить кратко: включают и то и другое, но при этом необходимо сделать два уточнения:

1) норму п. 1 ч. 4 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04 следует трактовать в том смысле, что информационные системы обеспечения градостроительной деятельности включают в себя сведения о документах в форме копий самих документов, размещаемых в информационных системах в неизменном виде (при этом отметим, что формулировка указанной нормы нуждается в уточнении);

2) информационные системы обеспечения градостроительной деятельности могут содержать сведения о документах как результат: а) упорядочения (обработки, систематизации) поступающих копий документов без их изменения путем, например, составления аннотированных списков, упрощающих поиск копий соответствующих документов; б) создания по специальным заданиям, заказам "вторичной информации", производимой в результате соответствующих манипуляций с исходными копиями документов, поступающих в информационную систему.

Вопрос 44.2. О разделении документов и материалов на первичные и вторичные, а также о том, как такое разделение определяет ряд важных особенностей информационных систем обеспечения градостроительной деятельности

Очевидно, что первичными могут быть только копии документов, поступающие в обязательном порядке в информационные системы и размещаемые в неизменном виде в таких системах, а вторичными могут быть как документы, так и материалы, полученные в результате действий с использованием копий исходных первичных документов с их трансформацией в новые, производные документы или материалы. При этом важно иметь в виду следующее.

Во-первых, документ - это всегда публичный документ, легализованный уполномоченным на то должностным лицом органа власти. Документом могут пользоваться третьи лица, притом что лица, утвердившие документ, несут юридическую ответственность перед третьими лицами, которые пользуются документом. В отличие от документа, материал - это то, чем могут пользоваться третьи лица (при наличии на то желания субъекта, создавшего материал), но без возникновения юридической ответственности субъектов, создавших материал, перед третьими лицами, о чем таким лицам должно быть известно заранее. Поэтому то, что попадает в информационную систему, должно четко различаться по статусу: заявители, запрашивающие для себя информацию из информационной системы, должны знать, с чем они имеют дело - с документом или с материалом. То же самое должны знать и лица, размещающие (во исполнение закона либо по своей инициативе) информацию в виде документа, за который они будут нести ответственность, либо в виде материала, за который они отвечать не будут.

Во-вторых, новые, производные документы возникают в двух случаях: когда состоялось их утверждение а) органами власти или б) частными лицами (например, проектной документации, утверждаемой застройщиками), свидетельствующее о готовности таких лиц нести соответствующую ответственность. Новые, производные материалы возникают в случаях, когда публичные или частные субъекты, их создавшие, сочли возможным предложить разместить материал в информационной системе, а орган, уполномоченный вести информационную систему, согласился это сделать.

В-третьих, применительно к новым, производным материалам, размещенным в информационной системе, необходимо учитывать ряд принципиально важных особенностей, которые состоят в следующем. Если такие материалы предоставляются заявителям бесплатно и заявители знают о том, что они бесплатно получают именно материалы, а не документы, то за достоверность информации перед заявителями не несет ответственности ни служба информационной системы, ни создатель производных материалов. Заявитель знает о том, что для него существует риск получить неадекватную информацию, но фактически берет этот риск на себя. Если же производные материалы предоставляются заявителям за плату, то возникает ответственность перед заявителями со стороны службы информационной системы, равно как и со стороны создателей производных материалов, поскольку последние фактически зарабатывают на создании и возмездном распространении информации. Однако из этого правила возможно исключение: если заявитель оплачивает материалы информационно-аналитического характера, то ответственность за предоставление недостоверной информации в этот случае никто не несет. (Указанные особенности должны учитываться в последующем - при обсуждении вопросов об источниках поступления документов и материалов и об установлении платы за предоставление документов и материалов из информационных систем обеспечения градостроительной деятельности.)

Какие имеются основания для присутствия в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности помимо первичных также вторичных документов и материалов? Это основания формально-правового, технологического и содержательного характера.

Формально-правовые основания определяются тем, что в соответствии с п. 3 ч. 4 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04 информационные системы обеспечения градостроительной деятельности включают в себя помимо копий документов "иные документы и материалы".

Что касается технологических оснований, то в ч. 1 ст. 57 ГрК РФ от 29.12.04 определено, что "ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности осуществляется... путем сбора, документирования, актуализации, обработки, систематизации, учета и хранения сведений...". Чтобы осуществлять указанные действия, необходимо подготавливать технологические материалы в виде списков, реестров, других материалов, без которых обеспечить ведение информационных систем невозможно.

Содержательные основания определяются следующим. Для практического обеспечения текущей градостроительной деятельности, отслеживания ее результатов, подготовки предложений на будущее всегда возникает потребность в работе с исходными документами и материалами путем их трансформации, например объединения нескольких документов в один, снятия избыточной информации путем предъявления из всего массива наличной информации только некоторой части информации, которая является значимой для обсуждения вариантов решений по конкретному вопросу, подготовки разнообразных аналитических материалов, характеризующих динамику происходящих изменений и многое другое.

Итак:

1) в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности в обязательном порядке и безвозмездно поступают первичные документы - копии соответствующих документов, которые в неизменном виде размещаются в этих системах;

2) в информационных системах могут содержаться также вторичные документы и материалы, полученные в результате трансформации первичных документов.

Далее рассмотрим особенности информационных систем обеспечения градостроительной деятельности с точки зрения:

1) состава содержащихся в них документов и материалов;

2) источников поступления документов и материалов;

3) установления платы за предоставление документов и материалов;

4) определения собственника информационных ресурсов.

Об особенностях информационных систем обеспечения градостроительной деятельности с точки зрения состава содержащихся в них документов и материалов.

Как было показано выше, структуру информационных систем обеспечения градостроительной деятельности можно условно, то есть неформально, представить в виде двух частей - первичные документы и вторичные документы и материалы.

К первичным документам относятся копии документов, безвозмездно и в обязательном порядке направляемые в информационные системы и определенные п. 1 ч. 4 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04. Это копии, например, таких документов, как:

- документы территориального планирования, утвержденные различными уровнями власти (в том числе утвержденные Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации в части, касающейся территорий соответствующих муниципальных образований);

- правила землепользования и застройки;

- документация по планировке территории;

- документы, содержащие результаты инженерных изысканий применительно к соответствующим территориям;

- документы о резервировании, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

- документы, содержащие геодезическую и картографическую информацию.

К первичным относятся также копии документов, содержащихся в составе дел о застроенных и подлежащих застройке земельных участках, определенных п. 2 ч. 4 и ч. 5 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04. В частности, это копии следующих документов, комплектуемых применительно к каждому земельному участку, застроенному или подлежащему застройке:

- градостроительного плана земельного участка;

- результатов инженерных изысканий;

- разделов проектной документации, предусмотренных п. п. 2, 8 - 10 ч. 12 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04;

- документа, подтверждающего соответствие проектной документации требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий;

- заключения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий;

- разрешения на строительство;

- документа, подтверждающего соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства проектной документации;

- разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Первичные документы могут быть дополнены также в соответствии с нормой п. 3 ч. 4 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04 о наличии в информационных системах "иных документов и материалов" копиями следующих документов:

- периодически актуализируемых документов государственного земельного кадастра (вплоть до принятия федерального закона о государственном кадастре объектов недвижимости) - дежурных кадастровых карт, кадастровых планов земельных участков, Единого государственного реестра земель и других документов;

- периодически актуализируемых утвержденных в установленном порядке документов кадастровой оценки земельных участков, иных объектов недвижимости для целей налогообложения;

- документов государственного фонда материалов и данных инженерных изысканий.

Необходимо особо отметить, что до сих пор не решена проблема обеспечения нормами федерального закона процесса обмена на постоянной и безвозмездной основе копиями периодически актуализируемых документов, содержащихся ныне в государственном земельном кадастре (а в будущем - в государственном кадастре объектов недвижимости) и муниципальных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности.

К вторичным документам и материалам могут относиться специально подготавливаемые для целей управления путем комплектования из первичных документов, поступивших в информационную систему, сводные дежурные планы и схемы различной тематической направленности (например, в виде дежурных планов застройки различных видов, дежурных планов сетей инженерного обеспечения различных видов, дежурных планов результатов инженерных изысканий и т.д.), а также картографические материалы и схемы, получаемые посредством вторичных преобразований, аналитической обработки данных первичных документов.

В силу того что п. 3 ч. 4 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04 обозначены "иные документы и материалы", но не раскрыт их состав, возникают дополнительные вопросы. Например, почему такой состав не предъявлен в ГрК РФ от 29.12.04?

Во-первых, принципиальной характеристикой информационной системы является открытость, которую следует понимать, как:

1) возможность физического доступа к информации любого заинтересованного лица;

2) открытый перечень документов и материалов, которые могут содержаться в информационной системе.

В таком перечне не должна быть поставлена точка: федеральный закон не должен блокировать возможность появления в информационной системе не поименованных в законе документов и сведений. Такая позиция ГрК РФ от 29.12.04 была впоследствии подтверждена нормой ч. 4 ст. 14 Федерального закона от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", установившей, что федеральными законами устанавливаются перечни видов информации, предоставляемой лишь в обязательном порядке.

Во-вторых, состав иных документов и материалов не может определяться только законодательством о градостроительной деятельности. Например, уже говорилось о возможности и целесообразности наличия в рассматриваемой информационной системе документов государственного земельного кадастра (государственного кадастра объектов недвижимости).

В-третьих, ГрК РФ от 29.12.04 в данном случае не может и не должен блокировать возможность включения в информационную систему тех документов и сведений, которые сочтет необходимым включить (сверх установленных законом) орган, уполномоченный на ведение такой системы.

Следующий вопрос - может ли и как может быть дифференцирован состав "иных документов и материалов", включаемых в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности? Этот состав может быть дифференцирован:

- нормами иных федеральных законов об обязательности направления соответствующих документов и материалов в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности (например, нормами Федерального закона о государственном кадастре объектов недвижимости в части необходимого обеспечения процесса обмена на постоянной и безвозмездной основе копиями периодически актуализируемых документов, содержащихся в государственном кадастре объектов недвижимости и муниципальных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности);

- законами субъектов Российской Федерации;

- правовыми актами органов местного самоуправления, уполномоченных на ведение информационных систем.

Об особенностях информационных систем обеспечения градостроительной деятельности с точки зрения источников поступления документов и материалов.

В информационные системы обеспечения градостроительной деятельности могут поступать документы и материалы только двух типов - обязательные первичные документы и необязательные вторичные документы и материалы.

Применительно к каждому типу выделим источники поступления документов и материалов, а также особенности, связанные с подготовкой документов и материалов и ответственностью за их достоверность.

Обязательные первичные документы. Это копии первичных документов, которые в обязательном порядке направляются и размещаются в неизменном виде в информационных системах. Существует только два источника поступления таких документов в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности.

Источник 1 - органы власти, физические и юридические лица, которые в обязательном порядке направляют копии первичных документов, определенных п. п. 1 и 2 ч. 4, а также частью 5 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04, в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности.

Источник 2 (пока потенциальный) - государственный кадастр объектов недвижимости (после принятия федерального закона о нем). Из потенциального в реальный этот источник может превратиться только при наличии норм федеральных законов об обязательности периодического направления актуализированных копий содержащихся в нем документов. Это важнейшая задача, которая по состоянию на 1 июля 2007 года все еще ждет своего законодательного решения.

Необязательные вторичные документы и материалы. По поводу входящих в эту группу документов следует напомнить следующее.

Во-первых, необязательными они являются исключительно в том смысле, что федеральный закон не определяет их как формально обязательные для направления в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности и размещения в этих системах.

Во-вторых, являясь необязательными с позиций формальных требований федерального закона, они могут, а в отдельных случаях должны быть признаны обязательными с позиций решения задач управления развитием территорий.

В-третьих, в силу того, что законодательство о градостроительной деятельности является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, последние могут детализировать норму п. 3 ч. 4 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04 об иных документах и материалах и определить, при необходимости, дополнительные вторичные документы в качестве обязательных для подготовки и размещения в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности с тем, чтобы обеспечить условия для решения задач управления развитием территорий.

В-четвертых, органы местного самоуправления, осуществляющие ведение таких систем, также могут, при необходимости, определить в качестве обязательных другие вторичные документы (помимо определенных региональным законодательством, если такое определение состоялось) для соответствующей информационной системы обеспечения градостроительной деятельности.

Необязательные вторичные документы и материалы могут поступать в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности из четырех источников.

Источник 3 <1> - это результаты деятельности органов власти по подготовке вторичных документов на основе использования первичных документов, содержащихся в информационных системах. Процесс и результаты такой деятельности характеризуются рядом особенностей. Перечислим их.

--------------------------------

<1> Продолжается общая нумерация источников поступления документов и материалов в информационные системы.

1. Подготовка вторичных документов обеспечивается органом власти (например, органом, уполномоченным в области градостроительной деятельности) на основе использования первичных документов, содержащихся в информационной системе.

2. Правовой статус таких документов обусловлен их утверждением соответствующим органом власти (например, органом, уполномоченным в области градостроительной деятельности), который, по логике, может быть уполномочен на ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности. Сама служба, осуществляющая ведение информационной системы, не может утверждать вторичные документы, используемые третьими лицами, по причине того, что такое утверждение влечет за собой обеспеченную бюджетом имущественную ответственность.

3. При утверждении вторичного документа орган власти должен принимать фактически три решения. Первое - об утверждении документа. Второе - о размещении утвержденного документа в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности. Первое решение не может быть принято без второго по той причине, что документ не может не быть публичным. В данном случае публичность документа обеспечивается открытым доступом к нему, что достигается его размещением в информационной системе.

Также надо иметь в виду следующее. Проект документа до его утверждения имеет статус рабочих материалов, которые, например, обеспечивают текущую рутинную работу органа, уполномоченного в области градостроительной деятельности. Применительно далеко не к каждому рабочему материалу возникает необходимость в придании ему статуса документа посредством утверждения. Рабочий материал может постоянно оставаться рабочим материалом, а может выходить наружу, получив после утверждения статус документа. Таким образом, утверждение равнозначно намерению органа власти, во-первых, поделиться информацией с гражданами, сделать такую информацию открытой и доступной и, во-вторых, нести обеспеченную бюджетом имущественную ответственность за содержащуюся в утвержденном документе информацию. Кроме этого, периодическое внесение дополнений и изменений (актуализация) в однажды утвержденный вторичный документ может осуществляться только посредством каждый раз повторяемых акций официального утверждения таких дополнений и изменений. После того как документ утвержден, первое же вносимое в него изменение превращает его в квазидокумент - в рабочий материал. В этом статусе рабочего материала он не может размещаться в информационной системе для всеобщего использования до тех пор, пока внесенные изменения не будут вновь "освящены" новым утверждением. Этот процесс характеризует ведение дежурных планов, которые будут рассматриваться ниже (вопрос 45.1).

И, наконец, третье решение - это решение о безвозмездном или возмездном предоставлении документа заинтересованным физическим и юридическим лицам.

Вторичными документами могут быть, например, дежурные планы различных видов застройки, улично-дорожной сети, различных видов сетей инженерного обеспечения, результатов инженерных изысканий, другие документы, необходимые для обеспечения деятельности органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности, иных органов власти. В состав необязательных вторичных документов и материалов входят также копии или оригиналы вторичных материалов информационного, аналитического характера. В свою очередь, эти материалы поступают в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности из трех источниках.

Источник 4 - это результаты деятельности органов власти по подготовке вторичных материалов информационно-аналитического характера на основе использования первичных документов, содержащихся в информационных системах. Процесс и результаты такой деятельности характеризуются следующими особенностями:

1) подготовка материалов обеспечивается органами власти (например, органом, уполномоченным в области градостроительной деятельности) путем:

а) самостоятельной работы сотрудников в рамках их функциональных должностных обязанностей;

б) предъявления задания службе информационной системы (если таковая создана);

в) выполнения соответствующих работ по договорам, заключенным между органами власти и службой информационного обеспечения (если таковая создана);

г) выполнения соответствующих работ по договорам, заключенным между органами власти и физическими или юридическими лицами;

2) орган власти, обеспечивший подготовку вторичных материалов информационного, аналитического характера, может:

а) использовать подготовленные материалы в качестве рабочих материалов для осуществления своих полномочий без размещения таких материалов в информационной системе;

б) обеспечить принятие решения о размещении подготовленных материалов в информационной системе;

3) если орган власти, обеспечивший подготовку вторичных материалов информационного, аналитического характера, заинтересован в их размещении в информационной системе, то он может инициировать принятие решения о таком размещении:

а) тем органом власти, который согласится нести обеспеченную бюджетом имущественную ответственность перед заявителями, получающими указанные материалы, за их возможную недостоверность. Потенциально такими органами публичной власти могут быть как муниципалитеты, так и субъекты Российской Федерации, Российская Федерация, на основании первичных документов которых были подготовлены вторичные материалы;

б) органом, уполномоченным вести информационную систему, при том, что заявителям такие материалы будут предоставляться бесплатно; на материалах должна быть отметка о том, что материал носит информационно-аналитический характер и за предоставление недостоверной информации никто не отвечает;

4) в случае принятия решения, описанного в пункте 3 а), одновременно должно быть принято еще одно решение - о возмездном или безвозмездном предоставлении вторичных материалов информационно-аналитического характера;

5) в случае размещения вторичных материалов информационно-аналитического характера в информационной системе предварительно должны быть выполнены следующие действия:

а) на копиях предоставляемых вторичных материалов должны быть отметки с указанием органа власти, несущего обеспеченную соответствующим бюджетом имущественную ответственность за достоверность таких материалов, или с указанием на отсутствие такой ответственности;

б) в случае возмездного предоставления вторичных материалов должен быть оформлен договор о распределении прибыли, поступающей от возмездного предоставления вторичных материалов, между органом власти, обеспечившим подготовку вторичных материалов (собственником таких материалов), органом власти, уполномоченным на ведение информационных систем, несущим ответственность перед заявителями за достоверность информации, и службой информационной системы (если таковая создана).

Источник 5 - результаты деятельности специальной службы, созданной в форме муниципального учреждения либо муниципального унитарного предприятия для ведения информационной системы обеспечения градостроительной деятельности. Речь идет о деятельности по подготовке вторичных материалов информационно-аналитического характера на основе использования первичных документов, содержащихся в информационной системе. Процесс и результаты такой деятельности характеризуются следующими особенностями:

1) вторичные материалы появляются как результат:

а) предъявления задания службе информационной системы органом местного самоуправления, уполномоченным на ведение информационной системы;

б) инициативных работ самих сотрудников службы. Такие работы могут проводиться при наличии у службы полномочий на инициативную подготовку соответствующих вторичных материалов и документально зафиксированной готовности органа местного самоуправления, уполномоченного на ведение информационной системы, нести имущественную ответственность перед заявителями за достоверность информации, содержащейся в предоставляемых материалах. Такая ответственность может следовать из соответствующего правового акта, в котором она фиксируется априори применительно к определенным типам вторичных материалов либо устанавливается применительно к каждому случаю;

в) работ в рамках договоров между службой информационной системы и физическими или юридическими лицами. Эти работы могут проводиться при наличии:

- полномочий на заключение таких договоров у службы информационной системы и документально зафиксированной готовности органа местного самоуправления, уполномоченного на ведение информационной системы, нести имущественную ответственность перед заявителями за достоверность информации, содержащейся в предоставляемых материалах;

- отметок на предоставляемых заявителям вторичных материалах с указанием их создателей и документов, подписанных создателями и подтверждающих готовность последних самостоятельно нести имущественную ответственность перед заявителями;

2) служба информационной системы размещает вторичные материалы в информационной системе с указанием создателя материалов, субъекта, который несет имущественную ответственность за достоверность информации, а также с указанием бесплатности или платности предоставления вторичных материалов;

3) в случае бесплатного предоставления вторичных материалов делается отметка об их информационно-аналитическом характере и о том, что риски, связанные с возможностью наличия недостоверной информации, принимает на себя заявитель, бесплатно получивший такие вторичные материалы (если иное не определено документом, подтверждающим готовность органа местного самоуправления нести имущественную ответственность в соответствующих случаях);

4) при платном предоставлении вторичных материалов имущественную ответственность за достоверность информации перед заявителями, получающими такие материалы, несет орган местного самоуправления - в случаях, когда вторичные материалы созданы как результат:

а) инициативных работ сотрудников службы информационной системы или их работ по заданию органа, уполномоченного на ведение информационной системы;

б) работы физических или юридических лиц по договорам со службой информационной системы при наличии документа, подтверждающего готовность органа местного самоуправления нести указанную ответственность.

Источник 6 - это результаты инициативной деятельности физических или юридических лиц по подготовке вторичных материалов информационно-аналитического характера на основе использования первичных документов, содержащихся в информационной системе. Процесс и результаты такой деятельности характеризуются следующими особенностями:

1) имеется документ о согласии органа местного самоуправления, уполномоченного на ведение информационной системы, разместить вторичные материалы в такой системе;

2) имеется документ органа местного самоуправления о принятии на себя либо об отказе от принятия на себя бремени несения имущественной ответственности перед заявителями за достоверность предоставляемых вторичных материалов;

3) имеется документ о согласии создателя вторичных материалов нести имущественную ответственность за недостоверность размещаемой информации, а также документ, подтверждающий способность создателя вторичных материалов нести такую ответственность - в случае отказа органа местного самоуправления от принятия на себя бремени несения имущественной ответственности;

4) при отсутствии документов, указанных в п. п. 2 и 3, вторичные материалы могут размещаться при условии: а) согласия органа, уполномоченного на ведение информационной системы; б) указания о том, что ответственность за предоставление недостоверной информации никто не несет;

5) имеется решение органа, уполномоченного на ведение информационной системы, о возмездном или безвозмездном предоставлении заявителям вторичных материалов;

6) имеется договор о распределении прибыли за распространение вторичных материалов.

Следует еще раз обратить внимание на то, что перечисленные шесть источников поступления документов и материалов в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности определяют только формальную возможность действий различных субъектов. Однако далеко не все действия такого рода могут или должны осуществляться. Здесь возникают другие основания для рассмотрения обсуждаемого вопроса с точки зрения, например, целесообразности. Эти аспекты проблемы анализируются далее при обсуждении вопроса об особенностях информационных систем обеспечения градостроительной деятельности с позиции определения собственника информационных ресурсов.

Об особенностях информационных систем обеспечения градостроительной деятельности с точки зрения установления платы за предоставление документов и материалов.

В ч. 7 ст. 57 ГрК РФ от 29.12.04 содержится следующая норма: "Предоставление сведений информационной системы обеспечения градостроительной деятельности осуществляется бесплатно или за плату. Максимальный размер платы за предоставление указанных сведений и порядок взимания такой платы устанавливаются Правительством Российской Федерации". Необходимо рассмотреть и зафиксировать несколько важных позиций по поводу этой нормы.

Во-первых, что касается предоставления сведений. Этот вопрос связан с ранее обсужденным вопросом применительно к п. 1 ч. 4 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04, когда было доказано, что информационные системы обеспечения градостроительной деятельности включают в себя не только и не столько сведения о документах, сколько и прежде всего копии самих документов. Следует детализировать ответ на вопрос, что предоставляется - сведения или копии документов? С учетом ранее представленного анализа ответ формулируется следующим образом: предоставляются:

1) сведения в виде нетрансформированных копий первичных документов;

2) сведения о наличии документов, материалов, иные сведения, подготовка которых не связана с манипуляциями над исходными копиями документов;

3) сведения как результат манипуляций с исходными копиями документов при условии обеспечения имущественной ответственности за недостоверные сведения, которые могут появиться в результате таких манипуляций, путем предоставления:

а) вторичных документов, утвержденных органами власти;

б) вторичных материалов информационно-аналитического характера, применительно к которым есть указания:

- на принятие на себя органом власти бремени несения имущественной ответственности за недостоверные сведения;

- на принятие на себя физическими или юридическими лицами, подготовившими вторичные материалы, бремени несения имущественной ответственности за недостоверные сведения (в случае, если ответственность не несет орган власти);

- относительно того, что ответственность за предоставление недостоверной информации никто не несет (при отсутствии двух выше перечисленных условий).

Во-вторых, правомерно спросить, на все ли вышеперечисленные документы и материалы (если нет, то на какие из них) может быть распространена норма о максимальных размерах и порядке взимания платы за предоставление, которые должны устанавливаться Правительством Российской Федерации? Очевидно, что задача установления фиксированного размера платы может быть признана принципиально решаемой только в том случае, если она ставится применительно к формализованным действиям, и принципиально не решаемой - если речь идет о неформализованных действиях. Не нуждается в специальном доказательстве утверждение, что к формализованным действиям могут быть отнесены только действия, осуществляемые применительно к копиям документов и сведениям, обозначенным выше в п. п. 1 и 2. Все сведения и документы, обозначенные в п. 3, являются принципиально неформализуемыми, равно как не могут параметризоваться действия, осуществляемые применительно к неформализуемым материалам, производимым от случая к случаю по мере необходимости и в порядке творческой инициативы. Кроме того, нетрудно заметить, что сведения, материалы, документы, определяемые в п. 3, подготавливаются главным образом в порядке осуществления гражданско-правовых отношений, которые не должны определяться Правительством Российской Федерации. Поэтому ответ на поставленный вопрос однозначен:

- Правительством Российской Федерации могут и должны устанавливаться максимальный размер и порядок взимания платы за предоставление исключительно сведений, которые выше обозначены в п. 2 и прямо соотносятся с перечнем копий документов, определенных п. п. 1 и 2 ч. 4 ст. 56 ГрК РФ от 29.12.04;

- применительно к иным документам и материалам Правительство Российской Федерации не должно устанавливать указанные размеры и порядок.

В-третьих, возникает вопрос, каким должен быть принцип определения правительством размера платы за действия по предоставлению копий документов, содержащихся в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности? Если учесть предъявленные выше аргументы, то ответ становится очевидным: размер платы не должен превышать расходов, связанных с изготовлением копий документов.

ГрК РФ от 29.12.04 вменяет Правительству Российской Федерации установление не конкретных значений платы, а ее максимального размера. Так, в п. 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 9 июня 2006 года N 363 максимальный размер платы установлен за предоставление сведений, содержащихся в одном разделе информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, 1000 руб., за предоставление копии одного документа, содержащегося в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, - 100 руб.

Что же касается конкретных значений платы, то Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации поручено разработать и утвердить методику, на основании которой органы местного самоуправления будут определять размер платы за предоставление сведений из информационных систем.

Об особенностях информационных систем обеспечения градостроительной деятельности с точки зрения определения собственника информационных ресурсов.

Понятие "информационные ресурсы", используемое специалистами, не имеет юридического определения. Под этим понятием традиционно понимают совокупность двух компонентов, определенных Федеральным законом "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", - речь идет об информационной системе и материальных носителях, содержащих информацию. Применительно к информационной системе можно говорить об ответственности ее операторов перед третьими лицами за возможную недостоверность такой информации, о праве доступа к такой информации, но не о праве собственности на такую информацию. Применительно к материальным носителям возможно говорить о праве собственности, которое устанавливается гражданским законодательством. Поэтому поставленный вопрос распадается на два: о собственнике материальных носителей информации и о субъекте, ответственном за достоверность информации.

В общем плане ответ на поставленный вопрос был уже сформулирован. Теперь следует отметить некоторые особенности применительно к различным субъектам. Оператором информационных систем могут выступать различные органы - это может быть непосредственно местная администрация, орган, уполномоченный в области градостроительной деятельности, либо специально созданная служба, уполномоченная вести информационную систему. Также рассмотрим вариант, когда физические или юридические лица в инициативном порядке подготавливают вторичные информационно-аналитические материалы и размещают их в информационной системе.

Вопрос о собственнике информационных ресурсов применительно к органу местного самоуправления. Соответствующий орган местного самоуправления (городского округа, муниципального района):

1) является собственником следующих материальных носителей информации, хранящихся в информационной системе:

а) копий первичных документов, согласно ГрК РФ от 29.12.04 (а в перспективе - согласно другим федеральным законам) в обязательном порядке поступающих в информационную систему и предоставляемых заявителям в порядке и за плату, которые определены Правительством Российской Федерации;

б) копий вторичных документов, утвержденных соответствующим органом местного самоуправления, при наличии решений такого органа о: размещении копий вторичных документов в информационной системе, о платном или бесплатном предоставлении заявителям копий вторичных документов, о том, что такой орган принимает на себя обеспеченную бюджетом имущественную ответственность перед третьими лицами за ущерб, который может возникнуть в случае предоставления им недостоверной информации;

в) копий вторичных документов, утвержденных иными органами власти, - если, во-первых, имеется согласие соответствующего органа местного самоуправления разместить копии вторичных документов для предоставления заявителям; во-вторых, известно, какой орган власти несет имущественную ответственность перед третьими лицами за ущерб, который может возникнуть в случае предоставления недостоверной информации; в-третьих, имеется документ о платности или бесплатности предоставления заявителям копий вторичных документов, а также о распределении поступлений между органом местного самоуправления и другим органом власти, который в инициативном порядке предложил разместить в информационной системе копии соответствующих вторичных документов;

г) копий вторичных материалов, подготовленных физическими или юридическими лицами и предложенных ими для размещения в информационной системе, если, во-первых, имеется согласие органа местного самоуправления разместить копии вторичных материалов для предоставления заявителям; во-вторых, известно, кто несет имущественную ответственность перед третьими лицами за ущерб, который может возникнуть в случае недостоверной информации (это может быть орган местного самоуправления или соответствующее физическое, юридическое лицо); в-третьих, имеется документ о платности или бесплатности предоставления заявителям копий вторичных материалов, а также о распределении поступлений между органом местного самоуправления и физическими, юридическими лицами, которые в инициативном порядке предложили разместить в информационной системе копии соответствующих вторичных материалов;

2) по отношению к самой информации, зафиксированной на материальном носителе, орган местного самоуправления:

а) не несет имущественной ответственности за достоверность первичных документов, поступивших в информационную систему со стороны других органов власти и частных лиц;

б) несет имущественную ответственность за достоверность первичных и вторичных документов, а также вторичных материалов, утвержденных самим органом местного самоуправления и размещенных по его решению.

Таким образом, в некоторых случаях орган местного самоуправления не является создателем информации, содержащейся в информационной системе, и не несет за нее ответственности. Однако лица, ответственные за достоверность информации, содержащейся в информационных системах, есть всегда.

Вопрос о собственнике информационных ресурсов применительно к органу, уполномоченному в области градостроительной деятельности. Предположим, что орган, уполномоченный в области градостроительной деятельности, производит вторичные материалы информационно-аналитического характера для того, чтобы за плату через посредничество информационной системы распространять такие материалы заинтересованным лицам. Такой орган уполномочен, он является представителем власти, представители власти призваны обслуживать интересы граждан. Такой орган может либо предоставлять заявителям произведенную им вторичную информацию за цену, не превышающую затрат на производство вторичных материалов, либо делать бизнес, ориентируясь на получение значимой прибыли. Идти по второму пути - означает ограничить доступ к информации установлением повышенного барьера платы за ее получение; наличие такого барьера негативно сказывается на привлечении инвестиций и развитии территории. Для органа власти есть другой, более эффективный путь - раскрыть информацию максимально полным образом, чтобы привлечь инвестиции и способствовать гражданам - правообладателям недвижимости в осуществлении ими градостроительной и иной хозяйственной деятельности на соответствующей территории.

Вопрос о собственнике информационных ресурсов применительно к службе, ведущей информационную систему обеспечения градостроительной деятельности. Такая служба:

- является некоммерческой организацией, создаваемой органом местного самоуправления для реализации своих полномочий, определенных федеральным законом;

- не является собственником материальных носителей, на которых ей передаются копии документов (бумага, электронные носители). Материальные носители принадлежат ей на праве оперативного управления. Соответственно, служба не имеет права распоряжаться по своему усмотрению материальными носителями - вещами, которые этой службе поручено хранить и использовать по назначению;

- не обладает авторскими правами на информацию, зафиксированную на материальных носителях. Не являются исключением и такие случаи, когда служба по своей инициативе готовит материалы информационно-аналитического характера и обеспечивает их размещение в информационной системе (с соблюдением всех условий, описанных выше). Дело в том, что создатель информации, публично предъявляемой через информационную систему, всегда несет имущественную ответственность за достоверность данной информации. Служба, о которой идет речь, сама не может нести ответственность такого рода. Ее несет учредитель - орган местного самоуправления.

Следовательно, такие службы не могут являться коммерческими юридическими лицами. Однако они могут быть посредниками между создателями вторичных информационных материалов, пожелавшими разместить их в информационной системе (при соблюдении указанных выше условий), и лицами, пожелавшими приобрести бесплатно или за плату копии вторичных документов и материалов. В этом случае службы информационных систем могут с согласия учредителя получать за посреднические услуги часть прибыли наряду с создателями "вторичных" материалов и органами власти, согласившимися принять на себя бремя имущественной ответственности за предоставление недостоверной информации.

Вопрос о собственнике информационных ресурсов применительно к физическим, юридическим лицам, в инициативном порядке подготовившим вторичные информационно-аналитические материалы и обеспечившим их размещение в информационной системе. Предположим, что создателями вторичных информационно-аналитических материалов являются физические или юридические лица. Распространить такие материалы через информационные системы можно при одном из трех условий.

Первое - орган власти соответствующим документом должен подтвердить свою готовность компенсировать третьим лицам ущерб, который может возникнуть по причине присутствия во вторичных материалах недостоверной информации. Вероятность того, что орган власти проявит такую готовность, крайне мала: зачем публичной власти ручаться за частных лиц, особенно при отсутствии на то крайней необходимости?

Второе - аналогичным образом свою готовность компенсировать возможный ущерб за счет собственных средств должно подтвердить частное лицо - создатель вторичных материалов. Ясно, что немного найдется желающих рисковать своим имуществом в указанной ситуации.

И третье - указанные вторичные материалы размещаются в информационной системе с пометкой о том, что риски, связанные с возможностью присутствия в таких материалах недостоверной информации, возлагаются на потребителей таких материалов, добровольно принявших решение об их приобретении. Но эта возможность маловероятна, прежде всего по моральным основаниям, - вряд ли уважающий себя орган власти пойдет на дискредитацию информационной системы и самой власти, от имени которой эта система действует, списывая все риски на потребителей.

Итак, при сопоставлении всех возможностей становится очевидным, что вряд ли могут появиться частные лица - создатели и одновременно собственники вторичных информационных материалов, пользующиеся посредничеством информационных систем для ведения бизнеса. Для них имеется другая, более простая и ясная дорога - производить вторичные информационные материалы (в том числе используя первичные документы информационных систем) и распространять их самостоятельно, принимая все риски на себя, без посредничества информационных систем.

Вопрос (45) об особенностях информационных систем

обеспечения градостроительной деятельности с позиций

решения задач управления развитием территорий

Процесс управления состоит из получения информации, подготовки и принятия решений, а также из реализации последних. Ключевое действие - подготовка и принятие решений. По отношению к нему два других действия носят обслуживающий (информация) и производный (реализация) характер. Запрос на информацию проистекает из задач, которые ставятся при подготовке проектов решений для утверждения.

Это типы действий. Есть еще субъекты действий. Если тип действия привязать к субъекту действия, то становится очевидным, что в обсуждаемой сфере подготовка проектов решений для утверждения - это прерогатива главным образом органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности. А поскольку это так, то именно эти органы и должны управлять информационными системами обеспечения градостроительной деятельности, то есть быть операторами таких систем.

С позиций интересов субъектов управления развитием территорий - органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности, и с учетом позиций и выводов, изложенных ранее, рассмотрим два более частных вопроса - о дежурных планах и картах, а также о якобы негативных последствиях для субъектов Российской Федерации, возникающих вследствие упразднения государственного градостроительного кадастра.