Вопрос 24.1. О том, почему действие градостроительного регламента не распространяется на объекты культурного наследия

Ответ на этот вопрос становится очевидным, если сопоставить два положения:

- норму ч. 3 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04 о том, что "действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования";

- самоочевидное положение о недопустимости регулировать посредством общего правила использование того, что является уникальным, единственным и неповторимым (каковыми являются объекты культурного наследия).

ГрК РФ от 29.12.04 не утверждает всеобщую универсальность зонального подхода, а признает необходимость применения в установленных случаях индивидуального, не зонального подхода. Такими "случаями", помимо объектов культурного наследия, являются земельные участки в границах территорий общего пользования, занятые линейными объектами, а также предоставленные для добычи полезных ископаемых (ч. 4 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04).

С этих позиций подчеркиваются особенность и назначение зонального подхода как правового инструмента общения публичной власти с частными лицами, преимущественно собственниками земельных участков, либо лицами, претендующими на то, чтобы быть такими собственниками. Применение этого инструмента не распространяется на земли, которые не могут быть предоставлены в частную собственность. В этом случае должен применяться другой инструмент, определяемый индивидуально.

Поэтому ответ на поставленный вопрос еще раз, но с другой стороны освещает содержание дискуссии о градостроительном зонировании. Можно сказать так: оппоненты ГрК РФ от 29.12.04 фактически провозглашают в качестве единственного, универсального, применимого ко всем случаям индивидуально-выборочный подход, облекая его в псевдозональную терминологию, в то время как ГрК РФ от 29.12.04 делает зональный подход общераспространенным, но не универсальным и единственным.

Вопрос 24.2. О принципиальном отличии технологии установления зон охраны объектов культурного наследия от технологии установления санитарно-защитных и водоохранных зон

Это отличие состоит в следующем.

1. СЗЗ и водоохранные зоны (далее - ВОЗ) могут устанавливаться двухэтапно: сначала посредством заранее предустановленных параметров, характеристик (технических регламентов) объектов - источников установления зон ограничений, а потом посредством проектов организации таких зон. С некоторой долей условности можно сказать, что СЗЗ и ВОЗ имеются всегда, "они даны даром", их не надо разрабатывать (до определенного момента), а надо только механистически отражать в документах территориального планирования, руководствуясь соответствующими нормативно-техническими документами (на период до принятия технических регламентов).

2. Зоны охраны объектов культурного наследия (далее - ЗООКН) могут устанавливаться только одноэтапно - посредством проектов ЗООКН. Можно сказать, что ЗООКН заведомо никогда нет, их надо определять посредством не механистической, а творческой и взаимосогласованной работы представителей нескольких органов власти различных уровней - Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления.

В первом случае мы имеем дело с ситуацией, решения по поводу которой не зависят от субъективных позиций отдельных лиц и могут быть описаны посредством характеристик и параметров по преимуществу объективного характера.

Во втором случае ситуация прямо противоположная - ее описание зависит исключительно от субъективных позиций, ценностных установок и основано на достижении баланса интересов органов государственной власти, органов местного самоуправления, населения в целом и отдельных граждан в частности.

В первом случае публичный субъект, регулирующий установление зон ограничений, установив объективированные параметры и характеристики, создает механизм, который сразу может работать, остается обеспечить лишь охранные меры по соблюдению ограничений.

Во втором случае публичный субъект, который уполномочен регулировать установление ЗООКН, не может, заранее определив объективированные параметры и характеристики, отойти в тень, а должен всегда присутствовать при обеспечении индивидуализированного процесса установления ограничений, обязан обеспечивать установление таких зон не в неопределенном и отдаленном будущем, а уже вчера или сейчас. Такой публичный субъект должен иметь установленные законом полномочия по подготовке проектов ЗООКН, а для выполнения таких полномочий он должен быть обеспечен соответствующим ресурсом. При этом если не установить в федеральном законе такие полномочия и не предусмотреть ответственности за их неисполнение, то можно заблокировать весь процесс регулирования градостроительной деятельности на соответствующих территориях. Либо создать ситуацию, когда хаотичные, неурегулированные действия приведут к упадку и объектов культурного наследия, и их окружения.

Вот почему именно законодательное определение процедур установления ЗООКН является критически важным и абсолютно необходимым. Поскольку мы имеем дело с одним из самых сложных, тонких, еще не отработанных и не утвердившихся в практике механизмов правового регулирования, необходимо не только быть внимательными к технологическим аспектам, но и уважительно относиться к правам всех лиц, интересы которых затрагиваются установлением ограничений.

Вопрос 24.3. О том, определены ли законами полномочия органов государственной власти по обеспечению подготовки проектов организации зон ограничений, включая финансирование этого процесса, а также о том, кто в соответствии с законодательством определен в качестве субъекта подготовки и финансирования таких проектов

Немного конкретизируем вопрос: определены ли законами полномочия органов государственной власти устанавливать параметры, характеристики соответствующих зон ограничений? По существу, ответ был дан выше, необходимо резюмировать. Применительно к установлению СЗЗ и ВОЗ ответ положительный. Указанные параметры и характеристики - это требования безопасности, определяемые техническими регламентами, а до их принятия - нормативно-техническими документами (в первую очередь - СанПиНами), которые уже существуют и применяются. Применительно к установлению ЗООКН ответ отрицательный. Параметры и характеристики ЗООКН не определены по причине их индивидуального характера, не поддающегося формализованному нормированию.

Первая часть данного вопроса: определены ли законами полномочия органов государственной власти по обеспечению подготовки проектов организации зон ограничений, включая финансирование этого процесса? Применительно ко всем трем разновидностям рассматриваемых зон ответ отрицательный, но причины, по которым он дается, различны.

То, что органы государственной власти не имеют полномочий и, соответственно, обязанностей обеспечивать и оплачивать подготовку проектов СЗЗ, закономерно и объясняется тем, что в подготовке проектов СЗЗ экономически заинтересованы правообладатели производственных объектов - источников установления СЗЗ. Природа такой экономической заинтересованности - желание сократить платежи за землю в пределах СЗЗ, если она не предоставлена в пользование другим лицам, а также сократить объемы возмещения убытков правообладателям недвижимости, расположенной в пределах СЗЗ. Способ реализации такой экономической заинтересованности - совершенствование технологии, а результат - улучшение экологической ситуации. В роли публичного субъекта, заинтересованного в сокращении СЗЗ посредством подготовки и реализации соответствующих проектов, могут также выступать органы местного самоуправления, представители иных уровней публичной власти, которые способны содействовать осуществлению таких проектов и экологических программ.

То, что уполномоченные государственные органы не имеют полномочий и, соответственно, обязанностей обеспечивать и оплачивать подготовку проектов ВОЗ, также закономерно и объясняется следующим. Во-первых, ВОЗ существуют вне зависимости от наличия или отсутствия утвержденных проектов ВОЗ. Во-вторых, в подготовке проектов ВОЗ экономически заинтересованы правообладатели объектов, оказавшихся в пределах ВОЗ, а также органы местного самоуправления. Природа такой экономической заинтересованности - желание снять ограничения и обеспечить более эффективное и прибыльное использование недвижимости, а также запустить в оборот земельные участки, которые оказались выведенными из оборота. Способ реализации такой экономической заинтересованности - выполнение технологических мероприятий по дополнительной защите водных объектов (посредством строительства набережных, дамб, очистных сооружений, выполнения берегоукрепительных работ и пр.). Результат - более надежная защита водных объектов, улучшение их санитарно-гигиенического состояния при возможности более эффективного использования объектов недвижимости, расположенных на территориях вблизи водных объектов.

Разработка проектов ЗООКН является элементом государственной охраны объектов культурного наследия. Это определено подп. 7 п. 2 ст. 33 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". Статья 6 указанного Закона определяет, что под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных мер, принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в пределах их компетенции. Таким образом, Закон вменяет в обязанность органам власти подготовку и финансирование проектов ЗООКН.

Вторая часть вопроса: кто в соответствии с законодательством определен в качестве субъектов подготовки, включая обеспечение финансирования, проектов зон ограничений? Применительно к проектам СЗЗ это правообладатели производственных объектов недвижимости - источников установления СЗЗ. Применительно к проектам ВОЗ такие субъекты не определены по причине отсутствия необходимости в таком определении. Дело в том, что, во-первых, ВОЗ существуют и без проектов. Во-вторых, имеется возможность проявления инициативы со стороны любого органа и любых частных лиц, которые будут заинтересованы в уменьшении размеров ВОЗ путем выполнения технических мероприятий, определяемых соответствующими проектами и программами их реализации. Применительно к проектам ЗООКН следует отметить принципиально различное положение дел, которое существовало до принятия ГрК РФ от 29.12.04 и изменилось с его принятием.

Ситуация до введения в действие ГрК РФ от 29.12.04.

Рассматриваемый вопрос регулируется Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". Согласно п. 3 ст. 34 указанного Закона, "границы зон охраны объекта культурного наследия... утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации".

Хотя приведенная норма не содержит прямого указания на субъекты финансирования проектов ЗООКН, есть возможность опосредованно выявить такие субъекты. Применительно к объектам культурного наследия федерального значения это органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Основания для такого вывода следующие:

1) согласовывающий орган может быть только "внешним" органом по отношению к согласовываемому документу; "внешний" орган не может обеспечивать подготовку и финансирование документа; "внешним" согласовывающим органом является федеральный орган охраны объектов культурного наследия; значит, федеральный орган охраны объектов культурного наследия не обеспечивает подготовку и не обеспечивает финансирование разработки проектов ЗООКН применительно к объектам культурного наследия федерального значения; значит, этот Федеральный орган освобожден ФЗ-73 2002 года от таких полномочий;

2) публичный документ может утверждаться только тем органом власти, который обладает полномочиями по его подготовке и финансированию.

Возложив на органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочие обеспечивать подготовку и финансирование проектов ЗООКН в отношении объектов культурного наследия федерального значения, Федеральный закон об объектах культурного наследия установил порядок, противоречащий логике распределения полномочий между уровнями власти, а также логике организации процесса установления ограничений. Образно говоря, в рассматриваемом случае то, что должно обеспечиваться Российской Федерацией, перекладывается на плечи субъектов Российской Федерации.

Применительно к объектам культурного наследия регионального значения и муниципального значения вопрос о субъекте подготовки и финансирования проектов ЗООКН Федеральный закон об объектах культурного наследия отсылает к законам субъекта Российской Федерации. Можно гипотетически определить два варианта регулирования этого вопроса в законах субъекта Российской Федерации:

1) применительно к объектам культурного наследия регионального значения проекты ЗООКН финансируются и утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации; применительно к объектам культурного наследия муниципального значения, проекты ЗООКН финансируются и утверждаются органами местного самоуправления;

2) применительно к объектам культурного наследия регионального значения, равно как и к объектам культурного наследия муниципального значения проекты ЗООКН финансируются и утверждаются органами местного самоуправления.

Последний способ весьма привлекателен и напрашивается по причине уже состоявшегося в Федеральном законе прецедента перекладывания полномочий с вышестоящего уровня власти на нижестоящий. По существу, если исходить из Федерального закона об объектах культурного наследия, органы местного самоуправления могут оказаться жертвами поведения "государства-кукушки", перекладывающего на их плечи подготовку и финансирование проектов ЗООКН независимо от значения объектов культурного наследия.

Ситуация после введения в действие ГрК РФ от 29.12.04.

Кодекс частично исправляет ситуацию, которая может быть спровоцирована Федеральным законом об объектах культурного наследия.

В ч. 6 ст. 27 ГрК РФ от 29.12.04 определено, что "отказ от совместной подготовки документов территориального планирования не допускается в случае поступления от высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления предложения... об установлении ограничений использования территорий в границах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения". Применительно к регулированию вопросов установления ограничений использования территорий в границах ЗООКН эта норма означает, в частности, следующее:

1) органы местного самоуправления не обладают полномочиями по установлению ограничений использования территорий в границах ЗООКН федерального или регионального значения, то есть они не обладают полномочиями ни по подготовке и финансированию проектов ЗООКН применительно к объектам культурного наследия федерального и регионального значения, ни по утверждению указанных проектов;

2) полномочиями по подготовке и финансированию проектов ЗООКН обладают Российская Федерация (применительно к объектам культурного наследия федерального значения) и субъекты Российской Федерации (применительно к объектам культурного наследия регионального значения), к которым с соответствующими предложениями обращаются органы местного самоуправления.

Таким образом, имеется противоречие между Федеральным законом об объектах культурного наследия и ГрК РФ от 29.12.04 относительно того, какие органы наделены полномочиями по подготовке и финансированию проектов ЗООКН. Выбор закона для применения затруднен, так как в пользу Федерального закона об объектах культурного наследия свидетельствует то, что он является специальным, а в пользу ГрК РФ от 29.12.04 - то, что он позднее принят. Очевидно, что в этой ситуации для устранения противоречия необходимо внести изменения в Федеральный закон об объектах культурного наследия.

После введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 внесена ясность в некоторые моменты. Во-первых, отныне подготовка проектов ЗООКН должна осуществляться не как автономное, независимое действие, предшествующее и предопределяющее "все остальное", а как одно из соподчиненных действий в составе мероприятий по подготовке генеральных планов городских округов, поселений. Во-вторых, подготовка проектов ЗООКН в составе действий по подготовке проектов генеральных планов должна осуществляться не путем переложения такой работы на плечи органов местного самоуправления, а путем совместной работы, проводимой представителями муниципального образования, субъекта Российской Федерации (при наличии на территории муниципального образования объектов культурного наследия регионального значения), Российской Федерации (при наличии на территории муниципального образования объектов культурного наследия федерального значения) под руководством комиссии по совместной подготовке проекта документа территориального планирования. В процессе такой совместной работы должны быть согласованы интересы и позиции различных уровней публичной власти.

Сегодня в законодательстве имеется пробел относительно установления последствий за неисполнение в течение определенного времени уполномоченными органами власти полномочий в части обеспечения подготовки, финансирования и утверждения проектов ЗООКН.

Прецедент законодательного установления последствий за бездеятельность органов власти при исполнении предписанных им законом полномочий состоялся с введением в Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" нормы, согласно которой с 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется <1>.

--------------------------------

<1> Указанная норма введена ст. 17 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Следует признать необходимость развития в законодательстве об охране объектов культурного наследия указанного прецедента, в том числе в отношении исполнения полномочий по подготовке, финансированию и утверждению проектов ЗООКН.