Вопрос 18.1. О том, в чем заключались новеллы ГрК рф от 07.05.98, связанные с введением института правового зонирования

Очевидным достижением ГрК РФ от 07.05.98 является то, что им были введены три базовые нормы, которые ранее отсутствовали в законодательстве о градостроительной деятельности, а теперь с их помощью была открыта дорога для утверждения новых механизмов регулирования, необходимых в условиях рыночной системы хозяйствования:

1) выделение среди различных видов зонирования особого, ранее не практиковавшегося в отечественной практике как социалистического, так и постсоциалистического градостроительства вида зонирования - правового зонирования;

2) единство правового режима всех объектов недвижимости в пределах одной территориальной зоны;

3) утверждение положения об установлении градостроительных регламентов в едином нормативном правовом акте - правилах землепользования и застройки.

Новелла ГрК РФ от 07.05.98 о выделении среди различных видов зонирования особого, ранее не практиковавшегося в отечественной практике как социалистического, так и постсоциалистического градостроительства вида зонирования - правового зонирования.

В ГрК РФ от 07.05.98 содержались определения зонирования и правового зонирования, которые четко разграничивались между собой. Согласно ст. 1 ГрК РФ от 07.05.98:

- "зонирование - деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий и поселений с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование";

- "правовое зонирование - деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований";

- "правила землепользования и застройки... - нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие использование и изменения объектов недвижимости посредством введения градостроительных регламентов".

Следует обратить внимание на одно важное обстоятельство. В ГрК РФ от 07.05.98 установлено, что "зонирование - деление территории на зоны при градостроительном планировании (выделено нами. - Авт.) развития территорий и поселений". Из этого следует:

- "зонирование" осуществляется при разработке генерального плана города (поскольку на местном уровне есть только один документ градостроительного планирования - генеральный план);

- посредством "зонирования" (то есть работ по градостроительному планированию) еще не устанавливаются градостроительные регламенты;

- градостроительные регламенты устанавливаются не "зонированием", а "правовым зонированием", то есть не посредством градостроительной документации, а посредством местных нормативных правовых актов - правил землепользования и застройки.

Игнорирование этого четкого разграничения, установленного ГрК РФ от 07.05.98 и преемственно развитого ГрК РФ от 29.12.04, приводило и приводит к неадекватному пониманию градостроительного зонирования, примеры которого будут рассмотрены ниже.

Новелла ГрК РФ от 07.05.98 об установлении единства правового режима всех объектов недвижимости в пределах одной территориальной зоны.

В ч. 4 ст. 39 ГрК РФ от 07.05.98 был закреплен базовый принцип правового зонального регулирования землепользования и застройки: "Правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в ней земельным участкам, иным объектам недвижимости".

Эта норма ГрК РФ от 07.05.98 (преемственно воспроизведенная в 2001 году Земельным кодексом Российской Федерации и ГрК РФ от 29.12.04) с самого начала представляет собой своего рода лакмусовую бумагу для определения факта наличия или отсутствия градостроительного (правового - в прежней терминологии) зонирования. Дело в том, что до сих пор иногда приходится слышать, что градостроительное (правовое) зонирование есть, например, в Москве, тогда как на самом деле его нет. Происходит подмена понятий, и, таким образом, неоправданно снимается вопрос о необходимости специальных работ по введению отсутствующего института градостроительного (правового) зонирования.

Новелла ГрК РФ от 07.05.98 об утверждении положения об установлении градостроительных регламентов в едином нормативном правовом акте - правилах землепользования и застройки.

Статьей 1 ГрК РФ от 07.05.98 было закреплено положение, согласно которому градостроительные регламенты содержатся не в различных документах многоуровневой градостроительной документации и не в государственном градостроительном кадастре, а в едином нормативном правовом акте - правилах землепользования и застройки.

Это положение ГрК РФ от 07.05.98, преемственно воспроизведенное в ГрК РФ от 29.12.04, снимало юридическую неопределенность, связанную с фактическим отсутствием градостроительных регламентов в ситуации, когда подготовка различных документов в системе многоуровневой градостроительной документации используется лишь как технологическое средство административного определения однозначного целевого назначения каждого земельного участка и иного объекта недвижимости. Другими словами, ГрК РФ от 07.05.98 устранил терминологическую путаницу, когда под словами о зонах скрывался прямо противоположный зональному подходу индивидуальный подход к определению назначения каждого конкретного объекта недвижимости.