Ответы на вопросы к главе 1 градостроительного кодекса российской федерации "общие положения"

Вопрос (1) о компонентах градостроительной деятельности

и предмете законодательства

о градостроительной деятельности

Принятый 29 декабря 2004 года Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрК РФ от 29.12.04) поставил точку в решении вопроса о компонентах градостроительной деятельности и предмете законодательства о градостроительной деятельности. Прежде имелась высокая вероятность того, что предмет законодательства о градостроительной деятельности будет значительно более узким в сравнении с определением этого предмета, ныне утвержденным ГрК РФ от 29.12.04.

Содержание поставленного вопроса может быть раскрыто в результате обсуждения двух составляющих его положений:

- о том, как соотносятся компоненты градостроительной деятельности в определениях прежнего Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ от 07.05.98) и ныне действующего Градостроительного кодекса Российской Федерации;

- об источнике, установившем возможность иного в сравнении с ГрК РФ от 07.05.98 определения предмета законодательства о градостроительной деятельности, и о не состоявшихся благодаря ГрК РФ от 29.12.04 негативных последствиях этого иного определения для развития законодательства о градостроительной деятельности.

Вопрос 1.1. О том, как соотносятся компоненты градостроительной деятельности в определениях ГрК рф от 07.05.98 и ГрК рф от 29.12.04

Сопоставим эти определения. Определение ГрК РФ от 07.05.98: "...градостроительная деятельность (далее также - градостроительство) - деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений".

Определение ГрК РФ от 29.12.04: "...градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства".

И в том и в другом случае фактически выделяются одни и те же пять компонентов градостроительной деятельности:

1) территориальное планирование ("градостроительное планирование развития территорий и поселений" - в терминологии ГрК РФ от 07.05.98);

2) градостроительное зонирование ("определение видов использования земельных участков" - в терминологии ГрК РФ от 07.05.98);

3) планировка территорий;

4) архитектурно-строительное проектирование;

5) строительство, капитальный ремонт, реконструкция объектов капитального строительства.

Это значит, что применительно к определению компонентов градостроительной деятельности и предмета законодательства о градостроительной деятельности ГрК РФ от 29.12.04 преемственно развивает с необходимыми уточнениями концептуальные положения и нормы ГрК РФ от 07.05.98.

Вопрос 1.2. Об источнике, установившем возможность иного в сравнении с ГрК РФ от 07.05.98 определения предмета законодательства о градостроительной деятельности, и о не состоявшихся благодаря ГрК РФ от 29.12.04 негативных последствиях этого иного определения для развития законодательства о градостроительной деятельности

Таким источником до принятия ГрК РФ от 29.12.04 являлась норма п. 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации: "Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов".

Применительно к процитированной норме следует отметить следующее:

1) ГрК РФ от 07.05.98 впервые ввел ранее отсутствовавшие в федеральном законодательстве нормы и механизмы "правового зонирования", относящиеся к установлению градостроительных регламентов в составе нормативных правовых актов органов местного самоуправления - Правил землепользования и застройки;

2) Земельный кодекс Российской Федерации воспринял, закрепил и развил эти нормы и механизмы под другим термином - "зонирование территорий" без ссылок на градостроительное законодательство.

Указанная норма Земельного кодекса поставила под вопрос или превратила в неочевидное ранее утвержденное ГрК РФ от 07.05.98 положение о том, что правовое зонирование или зонирование территорий является предметом законодательства о градостроительной деятельности. Возникла "развилка" из двух возможностей толкования принадлежности зонирования к предмету:

1) иного законодательства, которое не является законодательством о градостроительной деятельности;

2) законодательства о градостроительной деятельности.

Соответственно, выявились и стали противоречить друг другу два подхода к определению предмета и дальнейших перспектив развития законодательства о градостроительной деятельности - размывающий подход и консолидирующий подход.

Сторонники размывающего подхода отстаивали позицию, согласно которой зонирование должно быть выведено из сферы и предмета регулирования Градостроительного кодекса РФ. При этом достаточно быстро обнаружилось, что регулировать деятельность по зонированию невозможно вне контекста действий по территориальному планированию. Поэтому за первоначально высказанными предложениями о выведении зонирования из сферы и предмета законодательства о градостроительной деятельности по необходимости последовали другие предложения - о выведении из сферы и предмета законодательства о градостроительной деятельности также территориального планирования. В 2003 году были подготовлены и обсуждались проекты отдельных федеральных законов - "О зонировании территорий", "О территориальном планировании". При этом предполагалось, что принятие указанных федеральных законов должно автоматически повлечь за собой изменение состава и предмета Градостроительного кодекса РФ, из которого планировалось изъять главы и статьи по вопросам территориального планирования и зонирования. Такое развитие событий превратило бы Градостроительный кодекс в закон не кодифицирующий, а сугубо технический, "распылило" бы предмет кодекса по нескольким частным законам, что неизбежно привело бы к утрате его целостности и возможности рационально организовать комплексный процесс градостроительной деятельности.

С принятием ГрК РФ от 29.12.04 возобладал консолидирующий подход, который:

- сохраняет преемственность развития законодательства о градостроительной деятельности;

- окончательно закрепляет предмет законодательства о градостроительной деятельности, объемлющий все ее компоненты, снимает ранее существовавшую неопределенность в этом вопросе и открывает дорогу для дальнейшего развития в России законодательства о градостроительной деятельности;

- позволяет последовательно и рационально организовывать комплексный процесс градостроительной деятельности.

Вопрос (2) о том, является ли законодательство

о градостроительной деятельности предметом

совместного ведения Российской Федерации

и субъектов РФ или предметом исключительного

ведения субъектов РФ

Этот вопрос вызвал ожесточенную дискуссию в процессе подготовки и принятия ГрК РФ от 29.12.04. Даже после введения последнего в действие дискуссия продолжается. Оппоненты Кодекса считают, что им зафиксировано неправильное решение и что окончательное решение по данному вопросу должен принять Конституционный Суд Российской Федерации.

Следует отметить, что этот вопрос является не столько академическим вопросом отвлеченно-теоретического характера, сколько вопросом сугубо практическим, решение которого в ту или иную сторону сопрягается с вполне определенными интересами и реальными последствиями для конкретных носителей этих интересов. При этом острота дискуссии определяется не теоретической сложностью самого вопроса, а главным образом указанными практическими обстоятельствами. Поэтому, чтобы разобраться в существе дела, необходимо последовательно рассмотреть данный вопрос по отдельным позициям.

Вопрос 2.1. О том, как Конституция Российской Федерации и ГрК РФ от 29.12.04 решают и как ГрК РФ от 07.05.98 решал, предметом ведения каких субъектов публичной власти является законодательство о градостроительной деятельности

В п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации перечислены семь отраслей законодательства, относящихся к исключительному ведению Российской Федерации. В п. "к" ч. 1 ст. 72 перечислены 10 отраслей законодательства, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Ни там, ни там законодательство о градостроительной деятельности не упоминается. Этот факт ни в коей мере не может являться достаточным для автоматического отнесения законодательства о градостроительной деятельности к предмету ведения субъектов Российской Федерации.

На самом деле в Конституции указания на законодательство о градостроительной деятельности как самостоятельную отрасль российской правовой системы и не могло быть.

Как было показано при рассмотрении предыдущего вопроса, законодательство о градостроительной деятельности имеет свой обособленный предмет и характер регулирования. Самостоятельность законодательства о градостроительной деятельности также находит подтверждение в ряде Федеральных законов, таких как Земельный кодекс Российской Федерации, "О государственном земельном кадастре", "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", где имеются отсылочные нормы именно к законодательству о градостроительной деятельности.

Параметры системы законодательства о градостроительной деятельности начали складываться лишь в 1998 г., с момента принятия первого кодификационного акта в области градостроительства - ГрК РФ от 07.05.98. На момент принятия Конституции действовал Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3295-1 "Об основах градостроительства в Российской Федерации", который в ту пору не основывался на принципах разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

По методу регулирования отношений законодательству о градостроительной деятельности свойствен императивно-административный характер, а сами отношения возникают между различными органами публичной власти, а также между органами публичной власти, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами - с другой.

Поэтому законодательство о градостроительной деятельности относится к группе административного законодательства. Административное законодательство, в свою очередь, отнесено п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.

Это означает, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации. Именно эта норма установлена ч. 3 ст. 3 ГрК РФ от 29.12.04.

Аналогичные нормы действовали с момента вступления в силу ГрК РФ от 07.05.98:

- "законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности при решении вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также в области природопользования, охраны окружающей среды, особо охраняемых природных территорий, памятников истории и культуры, обеспечения экологической безопасности, предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, не могут противоречить настоящему Кодексу и принимаемым в соответствии с ним федеральным законам" (ч. 3 ст. 2 ГрК РФ от 07.05.98);

- "к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации на соответствующих территориях относятся: разработка и принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области градостроительства в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также конституциями или уставами субъектов Российской Федерации..." (первый и второй абзацы ст. 22 ГрК РФ от 07.05.98).

Повод для сомнения и дополнительного анализа рассматриваемого вопроса может дать ч. 2 ст. 24 ГрК РФ от 07.05.98, где можно усмотреть мнимую возможность тройственной логической конструкции, при которой законодательство о градостроительной деятельности якобы разбивается на три части:

1) часть, которая находится в исключительном ведении Российской Федерации;

2) часть, которая находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ;

3) часть, которая находится в исключительном ведении субъектов РФ. Возможность отнесения какой-либо отрасли законодательства одновременно и к совместному ведению РФ и субъектов РФ, и к исключительному ведению субъектов РФ не предусмотрена Конституцией Российской Федерации, а значит, не допускается. В несколько ином контексте обсужденная тема рассматривается далее (см. вопрос 5.2).

Следует отметить, что иная, отличная от вытекающей из Конституции РФ трактовка вопроса о том, что законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, закрепленная ранее в ГрК РФ от 07.05.98 и ныне в ГрК РФ от 29.12.04, если она содержится в конституциях или уставах, а также иных законах субъектов РФ, должна рассматриваться как прямое противоречие Конституции РФ и федеральным законам.

Если по состоянию на 29 декабря 2004 года, когда Градостроительный кодекс Российской Федерации был введен в действие, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ содержали нормы, противоречащие ГрК РФ от 29.12.04, то согласно требованиям Федерального закона "Об общих принципах организации органов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" такие нормы должны быть приведены в соответствие до 31 марта 2005 года. Такой оперативности не наблюдается. Более того, законодательным органом города федерального значения Москвы - Московской городской Думой направлен запрос в Конституционный Суд Российской Федерации о признании неконституционными положений ГрК РФ от 29.12.04 об отнесении законодательства о градостроительной деятельности к предмету совместного ведения <1>. Безусловно, в данном случае органы власти реализуют свое законное право на конституционное судопроизводство, однако это право не снимает обязанности выполнять предписания федерального законодательства по приведению в соответствие с ним норм регионального законодательства.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Московской городской Думы от 13 апреля 2005 г. N 82 "О запросе в Конституционный Суд Российской Федерации" // Ведомости Московской городской Думы. 2005. N 5. Ст. 74.