Вопрос 15.4. О принципе косвенного давления - через последствия - на публичную власть в целях принуждения к осуществлению градостроительной деятельности и поднятия ее статуса

ГрК РФ от 29.12.04 и ФЗ-191, в отличие от ГрК РФ от 07.05.98, побуждают и принуждают публичную власть осуществлять градостроительную деятельность.

Речь идет о ст. 17 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (ФЗ-191):

"Статью 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, N 44, ст. 4148; 2003, N 28, ст. 2875; N 50, ст. 4846; 2004, N 41, ст. 3993) дополнить пунктом 14 следующего содержания: "14. С 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется. Настоящее правило не распространяется на земельные участки, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, а также на земельные участки, предоставляемые в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и документами территориального планирования субъектов Российской Федерации".

Что это означает?

1. Речь идет о распоряжении государственной, муниципальной землей, точнее, о способе распоряжения - посредством процедуры "предварительного согласования мест размещения объектов". Применяя эту процедуру, местная публичная власть может вообще не осуществлять градостроительную деятельность в части подготовки и утверждения генерального плана, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории. Напомним в этой связи норму ч. 11 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации: "Предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий)...". То есть, используя эту процедуру, можно не производить упорядочение территории, а действовать абы как, совершая индивидуально-выборочные действия, оставаясь в позиции "реципиента заявок" и реагируя на них "в режиме ответов на чужую инициативу", используя разрешаемые законом процедуры выбора, основанные не на системном видении развития территории, а на принципе хаотичного "латания дыр". По существу, речь идет о троянском коне, разрушающем систему градостроительной деятельности местной публичной власти.

2. ГрК РФ от 29.12.04 и ФЗ-191, инициируя внесение изменений в ФЗ-137 "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", говорят:

- процедуры, основанные на хаотичных, бессистемных, индивидуально-выборочных действиях по "латанию дыр", не могут длиться бесконечно, должен быть поставлен срок, по истечении которого они должны быть объявлены вне закона;

- по истечении установленного законом срока не допускается распоряжение земельными участками без наличия документа об упорядоченном развитии территории.

3. Парадоксальным образом к градостроительному проектированию публичная власть по-прежнему может относиться по принципу "хочешь - делай, не хочешь - не делай". Однако если раньше подразумевалось, что все равно за бездействие ничего не будет, то сейчас следует иметь в виду, что за бездеятельность придется отвечать.

Это одно из фундаментальных оснований ГрК РФ от 29.12.04 некоторые оппоненты последнего подвергают сомнению, говоря приблизительно так: нет профессиональных кадров, нет денег, все равно ничего не будет сделано, остановится строительство, будет только вред... Однако эта мысль не доведена до своего логического завершения. Додумаем то, что не додумывают, не хотят додумывать или просто не произносят вслух оппоненты ГрК РФ от 29.12.04.

С одной стороны, годами с различных трибун, экранов и страниц провозглашается необходимость поднять общественную значимость профессиональной градостроительной деятельности. С другой стороны, слышатся возражения против единственного и самого эффективного способа поднять эту значимость, а именно принуждения публичной власти к действию и установления ответственности за бездеятельность. Противоречие слишком очевидное, чтобы резко негативное отношение к ГрК РФ от 29.12.04 можно было объяснить просто непониманием, инфантильностью или атрофией аналитического мышления. Это было бы недопустимым упрощением. Надо искать другие причины. И они находятся - в сфере интересов.

Дело в том, что намеченное ГрК РФ от 29.12.04 последовательное выстраивание системы градостроительного регулирования не всем выгодно, в том числе и некоторым профессионалам градостроительного проектирования. За предшествующее десятилетие сложилась целая индустрия "градостроительного обслуживания", основанная на непрозрачных процедурах предварительного согласования места размещения объектов строительства, где первую скрипку играют "лица, принимающие индивидуальные решения по любому поводу". То, что по логике вещей разрушает систему градостроительной деятельности, для многих стало выгодным и привычным источником профессионального существования. В этом отношении материальный интерес подчас ставится выше абстрактных соображений о престиже градостроительной профессии. Не следует также забывать, что ориентированная на непрозрачные процедуры система за истекшее время обросла толстым слоем региональных законов и нормативных правовых актов, писанных теми, кто эту систему обслуживает.

Обсуждение данного вопроса нельзя считать завершенным, пока не рассмотрена самая неблагоприятная ситуация. Предположим, по прошествии установленного законом срока - пять лет - публичная власть ничего не сделала или по объективным причинам (отсутствие денег, специалистов) не смогла сделать в сфере градостроительной деятельности - не подготовила и не приняла ни генерального плана, ни правил землепользования и застройки. Остановится ли нормальная жизнь в поселениях, оказавшихся неготовыми к выполнению норм ГрК РФ от 29.12.04? Не будут ли безвинно наказаны жители? Словом, не усугубит ли "сомнительный и вредоносный Кодекс" и без того непростую ситуацию?

Можно поставить вопрос иначе. Существует такое понятие, как минимальная активность в сфере градостроительной деятельности. Так вот, можно ли будет обеспечить эту минимальную активность при отсутствии всего того, что предписывает ГрК РФ от 29.12.04 и что не удалось сделать, то есть при отсутствии генерального плана и правил землепользования и застройки?

Минимальная активность в сфере градостроительной деятельности публичной власти заключается в поддержании в пригодном эксплуатационном состоянии дорог и инженерно-технической инфраструктуры - объектов, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов. Прокладка новых дорог и новых трасс инженерно-технического обеспечения может осуществляться и без вышеуказанных документов, и без документации по планировке территории, а лишь на основании актов предварительного согласования мест размещения данных объектов строительства. Конечно, это не самый лучший способ упорядочения территории и принятия решений о ее развитии. Но в ситуации, "когда ничего нет", ГрК РФ от 29.12.04 не мешает публичной власти поддерживать жизнедеятельность на подведомственной ей территории. То есть в этом отношении с принятием нового Кодекса ничего не изменилось.

Что такое минимальная активность в сфере градостроительной деятельности для частных лиц? Это поддержание существующего жилища и возможность строительства нового жилья своими силами на землях, которые находятся в государственной или муниципальной собственности. В отношении поддержания существующего жилища обсуждаемый закон не чинит никаких препятствий. Что касается возможности строительства нового жилья своими силами, то по истечении пяти лет препятствия могут возникнуть: требуются правила землепользования и застройки, а их нет. Однако на этот счет ГрК РФ от 29.12.04 предусмотрены послабления. Часть 4 ст. 31 гласит: "Применительно к части территории поселения или городского округа подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться при отсутствии генерального плана поселения или генерального плана городского округа". Таким образом, можно обойтись, во-первых, без генерального плана, на подготовку которого не нашлось денег в течение пяти лет и не находится по истечении этого срока, а во-вторых, без полномасштабных правил землепользования и застройки, на подготовку которых также нет денег, и ограничиться установлением только одной территориальной зоны (трактуя ее как "часть территории поселения"), например для индивидуального жилищного строительства. Причем в случае крайней бедности публичной власти, скажем небольшого поселения, такая зона может устанавливаться для строительства 5 - 10 индивидуальных домов. (Рассматривая этот самый крайний случай, мы не обсуждаем возможность делегирования полномочий на вышестоящий уровень, например на уровень муниципального района, или финансовой помощи со стороны соответствующего субъекта РФ, который мог бы подготавливать и реализовывать программы содействия органам местного самоуправления в осуществлении ими градостроительной деятельности.)

Таким образом, ГрК РФ от 29.12.04, с одной стороны, "напрягает" публичную власть, заставляя ее активизировать градостроительную деятельность и устанавливая ответственность за бездеятельность, но, с другой стороны, не блокирует минимальную активность в случае, когда по объективным причинам оказывается невозможным в установленные сроки выполнить все то, что определено федеральным законом.

Вопрос (16) о некоторых особенностях действий в рамках

совместной подготовки документов территориального

планирования субъектом Российской Федерации

и органами местного самоуправления