Вопрос 30.1. Об определении понятия "межевание"

В федеральном законодательстве отсутствует однозначное определение понятия "межевание". А Земельный кодекс Российской Федерации до 2005 года вообще таким понятием не оперировал.

Содержание понятия "межевание" можно реконструировать, используя нормы, которые содержатся в ст. 17 "Межевание объектов землеустройства" Федерального закона от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ "О землеустройстве":

"Межевание объектов землеустройства представляет собой работы по установлению на местности границ муниципальных образований и других административно-территориальных образований, границ земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и определению их координат.

Межевание объектов землеустройства осуществляется на основе сведений государственного земельного кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документации.

Межевание объекта землеустройства включает в себя следующие работы:

определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование;

закрепление на местности местоположения границ объекта землеустройства межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения границ объекта землеустройства;

изготовление карты (плана) объекта землеустройства".

С одной стороны, здесь обозначается некий этап, предшествующий межеванию ("межевание объектов землеустройства осуществляется на основе... документации"), с другой - собственно межевание фактически представляется как технические работы на местности. Очевидно, что межевание как технические работы на местности не может быть выполнено без предварительной подготовки некой документации как основания для выполнения таких работ. В ранее действовавшем ГрК РФ от 07.05.98 и новом ГрК РФ от 29.12.04 зафиксированы нормы, регламентирующие действия, предшествующие техническим работам на местности. Это подготовка той самой "документации", о которой говорится в главе 5 нового ГрК РФ, а именно проектов межевания, градостроительных планов в составе проектов межевания. Кроме того, ГрК РФ от 29.12.04 определил порядок подготовки градостроительных планов земельных участков в составе проектов межевания.

Приведенные выше нормы Федерального закона "О землеустройстве" должны быть переработаны для более адекватного законодательного определения процесса межевания, понимаемого одновременно как подготовка соответствующей документации и выполнение на основе этой документации технических работ.

Вопрос 30.2. О составе проектов межевания

Применительно к проектам межевания ГрК РФ от 29.12.04 устанавливает следующие положения:

- проекты межевания всегда подготавливаются в границах элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов), то есть в границах красных линий, установленных проектами планировки (ч. 1 ст. 43);

- посредством проектов межевания всегда устанавливаются границы земельных участков, расположенных в пределах элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов) как застроенных, так и подлежащих застройке территорий (ч. ч. 1 и 2 ст. 43);

- проекты межевания всегда содержат в своем составе градостроительные планы земельных участков (ч. 6 ст. 43);

- проекты межевания могут подготавливаться в составе проектов планировки территории или в виде отдельного документа - в случае, если проекты межевания подготавливаются применительно к элементам планировочной структуры (кварталам, микрорайонам), имеющим красные линии, ранее утвержденные в составе проектов планировки (ч. ч. 1 и 3 ст. 43).

Состав проектов межевания определяется ч. 5 ст. 43 ГрК РФ от 29.12.04. При этом следует отметить следующее. В отличие от проектов планировки, проекты межевания имеют не две, а лишь одну часть, подлежащую утверждению, и эта часть включает только чертежи межевания территории. Дело в том, что проекты межевания подготавливаются на основании или в составе проектов планировки, которые и содержат все необходимые материалы по обоснованию решений по планировке соответствующей территории. Однако и при подготовке проектов межевания в случае необходимости могут подготавливаться обосновывающие материалы, например иллюстративного характера. Только в этом случае такие материалы формально не будут включаться в проект межевания, а будут использоваться, например, при обсуждении и оценке различных вариантов предлагаемых решений.

Вопрос 30.3. О выполнении требования ГрК РФ от 29.12.04, согласно которому при подготовке проектов межевания застроенных территорий надлежит учитывать градостроительные нормативы и правила, действовавшие в период застройки указанных территорий

Это требование установлено ч. 4 ст. 43 ГрК РФ от 29.12.04 и в этом отношении преемственно воспроизводит аналогичные нормы п. 4 ст. 59 ГрК РФ от 07.05.98.

Выше говорилось о неправомерной практике выделения земельных участков по контуру здания ("под отмостку"), которая является самым крайним случаем определения минимальной площади земельного участка, "меньше которого уже нельзя". Имеются и другие подходы, связанные с отношением к так называемой минимальной площади земельных участков, необходимой для использования многоквартирных домов и определяемой на основе нормативов, действовавших на период застройки соответствующих территорий. В Российской Федерации действует правовой акт, обобщивший все ранее действовавшие правовые акты об определении размеров земельных участков. Это методические указания по расчету нормативных размеров земельных участков в кондоминиумах, утвержденные Приказом Минземстроя России от 26 августа 1998 года N 59.

В методических указаниях имеется таблица с удельными показателями земельной доли, приходящейся на 1 кв. м общей площади жилых помещений для зданий разной этажности разных периодов застройки, а также поименованы нормативно-технические документы, с использованием данных которых таблица была подготовлена:

- Правила и нормы застройки населенных мест, проектирования и возведения зданий и сооружений (ПиН 1929), утверждены 20.07.1929;

- Правила и нормы планировки и застройки городов (СН 41-58), утверждены 01.12.1958, введены в действие с 01.11.1959;

- Строительные нормы и правила. Планировка и застройка (СНиП П-К.2-62), утверждены 07.05.1966, введены в действие с 01.01.1967 взамен СН 41-58;

- Нормы проектирования. Планировка и застройка городов, поселков и сельских населенных пунктов (СНиП 11-60-75), утверждены 11.09.75, введены в действие 01.01.1976 взамен СНиП 11-К. 2-62;

- Нормы проектирования. Планировка и застройка городов, поселков и сельских населенных пунктов (СНиП 11-60-75**), утверждены 11.09.75, введены в действие 01.01.76 взамен СНиП 11-к.2-62, изданы в 1985 году.

Сегодня мы имеем дело с противостоянием двух взаимоисключающих принципов - утверждающего и отрицающего обязательность соблюдения ранее действовавших нормативов застройки при определении минимальной площади земельных участков. Первый принцип, закрепленный в федеральном законодательстве, отражает следующее:

- все правообладатели квартир в многоквартирных домах имеют право на соответствующий земельный участок, размеры которого не могут быть меньше соответствующей минимальной величины (за исключением случаев, когда сложившееся землепользование не позволяет выдержать эту минимальную величину);

- указанное право в части выделения земельного участка не меньше минимальной величины не ограничивается по срокам реализации и не может быть ущемлено, например, в случае уплотнения застройки.

Другими словами, федеральный закон устанавливает принцип соблюдения минимального стандарта в части закрепления еще не реализованных прав собственников, нанимателей квартир на пространство вокруг многоквартирных домов, в которых они проживают. Это право может быть реализовано только одним способом - путем межевания. При его проведении (независимо от того, по чьей инициативе и с какими целями оно проводится) должны соблюдаться указанные минимальные стандарты, которые определяются не возникшими в данный момент намерениями (например, намерениями уплотнить существующую застройку путем нового строительства), а ранее сложившейся ситуацией. То есть сначала фиксируется и получает правовое закрепление факт землепользования, который состоялся задолго до возникновения намерений сегодняшнего дня, а затем в отношении этого закрепленного правовым образом факта (выделенных земельных участков в размерах не меньше минимальных) публично решается вопрос о возможности или невозможности изменения сложившегося землепользования (в том числе путем уплотнения застройки, если таковое допустимо в силу наличия свободных участков или по волеизъявлению правообладателей квартир, реализовавших свое право на земельные участки домов, в которых они проживают).

На практике же (в частности, в Москве) реализуется прямо противоположный принцип, противоречащий федеральному законодательству. Почему же это недопустимое в правовом государстве противоречие оказалось возможным? Попробуем разобраться.

Норма о минимальной площади земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, является нормой федерального закона о градостроительной деятельности. То, что в Конституции Российской Федерации отсутствует прямое упоминание градостроительного законодательства как предмета исключительного ведения Российской Федерации либо совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, дает сомнительное основание отнести градостроительное законодательство к предмету исключительного ведения субъектов Российской Федерации (что и сделано, например, в Уставе города Москвы). На этом же основании делается вывод о необязательности следования указанной выше норме Федерального закона о градостроительной деятельности и, соответственно, о возможности при проведении межевания застроенных территорий выделять земельные участки, на которых расположены многоквартирные дома, меньше минимальной площади, определенной ранее действовавшими нормативами, которые уже не действуют (о возможности утверждения "уплотняющих" нормативов).

Принцип, утверждающий "уплотняющие" нормативы, реализуется посредством соответствующих нормативно-технических документов. В Москве, например, это Нормы проектирования планировки и застройки города Москвы (МГСН 1.01-99), утвержденные Постановлением Правительства Москвы от 25 января 2000 года N 49, которые периодически корректируются в сторону еще большего уплотнения. При этом при проведении межевания не используются ни общегосударственные нормативы на соответствующие периоды (перечень которых представлен выше), ни аналогичные документы, действовавшие в Москве в соответствующие периоды застройки - 1964, 1974, 1981, 1985 годы (ВСН-2-64, ВСН-2-74, ВСН-2-81, ВСН-2-85).

Можно сопоставить, например, нормативы ныне действующего документа МГСН 1.01-99 с нормативами 1970-х годов, зафиксированными в ВСН-2-74. По отношению к ранее действовавшему документу нынешний устанавливает сокращение удельного размера жилой территории микрорайона, приходящейся на 1 кв. м общей площади застройки по группам этажности: 5 этажей - на 37%, 9 этажей - на 21%.

Очевидно, что за формально-юридической стороной дела стоят практические соображения, подкрепленные соответствующей градостроительной политикой. Такая политика всегда является результатом баланса разнонаправленных и противоречивых интересов. Очевидно, что в сравнении с инвестиционно-строительными интересами интересы правообладателей квартир в существующих многоквартирных домах не являются приоритетными, тогда как рассмотренная норма ч. 4 ст. 43 ГрК РФ от 29.12.04 защищает интересы именно правообладателей квартир.

Вопрос (31) об особенностях градостроительных планов

земельных участков

Градостроительные планы земельных участков (далее - ГПЗУ) подготавливаются не для всех земельных участков, а только для тех из них, которые застроены или предназначены для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (ч. 1 ст. 44 ГрК РФ от 29.12.04).

ГПЗУ подготавливаются:

1) в составе проектов межевания, которые являются составной частью проектов планировки;

2) в составе проектов межевания, которые подготавливаются как самостоятельные документы применительно к ранее выделенным (посредством проектов планировки) элементам планировочной структуры (кварталам, микрорайонам);

3) в виде отдельного документа - применительно к существующим земельным участкам, когда не требуется изменять их ранее установленные границы.