Вопрос 35.1. О действиях органов власти по упорядочению и развитию планировочной структуры города

Разделение крупных земельных участков - это действие, производное по отношению к установлению рациональной планировочной структуры города. В свою очередь, рациональность такой структуры определяется прежде всего упорядочением улично-дорожной сети, общественных пространств (территорий общего пользования), обеспечивающих функциональный доступ ко всем земельным участкам. Власть осуществляет регулирование путем территориального планирования и планировки территории.

Территориальное планирование в виде генерального плана осуществляется применительно ко всей территории муниципального образования, как в пределах городской черты, так и за ее пределами (ч. 1 ст. 23 ГрК РФ от 29.12.04). В составе генерального плана среди прочего содержатся решения о "границах зон инженерной и транспортной инфраструктур" (п. 10 ч. 6 ст. 23 ГрК РФ от 29.12.04). Это значит, что, приняв генеральный план, органы местного самоуправления:

- фиксируют для дальнейшей реализации решения в части упорядочения пространственной структуры муниципального образования (включая вопросы разделения и формирования земельных участков в соответствии с этой структурой);

- применительно к землям, находящимся в государственной, муниципальной собственности и не обремененным правами третьих лиц, не будут предоставлять земельные участки, если такое предоставление заблокирует или усложнит реализацию решений, принятых этими самыми органами (например, прокладку, расширение дорог);

- применительно к земельным участкам, обремененным правами третьих лиц, выстраивают свою политику в части реализации решений по упорядочению и развитию планировочной структуры. Инструментами такой политики являются:

- подготовка в порядке реализации решений генерального плана, документации по планировке территории (с установлением красных линий, зон действия публичных сервитутов);

- принятие на основе документации по планировке территорий решений о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд, а также решений об установлении публичных сервитутов;

- контроль за деятельностью правообладателей земельных участков при их разделении, объединении, изменении границ в части соблюдения красных линий и границ зон действия публичных сервитутов.

Таким образом, ГрК РФ от 29.12.04 установил для органов власти все необходимые правовые механизмы для упорядочения и обеспечения развития планировочной структуры не только территории города, но и всего муниципального образования.

Вопрос 35.2. О контроле органов власти за деятельностью частных лиц при разделении, объединении, изменении границ земельных участков

Во-первых, еще раз следует подчеркнуть то обстоятельство, что органы государственной власти и местного самоуправления обладают полномочиями принимать на всей территории в границах своей юрисдикции (включая земельные участки, обремененные правами третьих лиц) решения относительно границ публичных пространств, в том числе относительно красных линий для прокладки, расширения дорог, прокладки инженерно-технических коммуникаций общего пользования, границ зон действия публичных сервитутов (для прохода, проезда, обслуживания объектов инженерной инфраструктуры), а также реализовывать и контролировать реализацию этих решений.

Во-вторых, надо понимать, что законодательство, включая ГрК РФ от 29.12.04:

- не может лишить правообладателей земельных участков права разделять, объединять и изменять границы принадлежащих им земельных участков;

- не может обязать частных лиц выполнять действия, которые являются полномочиями соответствующих органов власти, в данном случае - подготавливать документацию по планировке территории. Но при внимательном рассмотрении в таком "навязывании" нет необходимости: органы власти должны сами подготовить и публично предъявить всем частным правообладателям документ по планировке, показывающий, какой власть видит рациональную организацию соответствующей территории и как собирается обеспечивать выполнение своих решений;

- должно предусмотреть критерии для контроля за действиями частных правообладателей земельных участков в случае, если они осуществляют принадлежащее им по закону право на разделение, объединение и изменение границ принадлежащих им земельных участков.

ГрК РФ от 29.12.04 впервые вводит такие критерии, которые ранее отсутствовали в федеральном законодательстве. То, что формулировкой заданного вопроса обозначено как незначительная малость ("единственным градостроительным требованием..."), на самом деле определяет три принципиально значимых критерия контроля за действиями частных лиц со стороны органов власти (ч. 4 ст. 41 ГрК РФ от 29.12.04):

1) размеры образуемых участков, которые не должны превышать предусмотренных градостроительным регламентом максимальных размеров земельных участков и не должны быть меньше предусмотренных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков;

2) нахождение объединенного земельного участка в пределах одной территориальной зоны;

3) наличие подъездов, подходов к каждому образуемому земельному участку.

Применительно к последнему критерию можно предложить три способа его выполнения:

1) "привязаться" к существующей улично-дорожной сети (случай, когда документации по планировке территории не требуется, а подготавливается землеустроительная документация при соблюдении требований законодательства о градостроительной деятельности);

2) "привязаться" к утвержденному проекту планировки (где среди прочего обозначены красные линии и расположение элементов улично-дорожной сети в пределах красных линий). Такая привязка будет означать, что в соответствии с требованиями документации по планировке территории подготавливается землеустроительная документация, которая в итоге опять-таки проверяется на соответствие требованиям законодательства о градостроительной деятельности;

3) при отсутствии утвержденного проекта планировки предложить свое решение (по сути, - свой вариант проекта планировки). Это означает, что выполнить требование законодательства о градостроительной деятельности путем подготовки землеустроительной документации без предварительной подготовки документации по планировке территории невозможно. В последнем случае органы власти должны, хотя и с запозданием (это не должно рассматриваться как ненадлежащее выполнение своих обязанностей, поскольку власть не может и не должна стремиться во всех случаях действовать "в упреждение"), но по инициативе правообладателей и с их участием подготовить проект планировки по упорядочению планировочной структуры территории.

В-третьих, фактически мы имеем дело с ситуацией, когда ГрК РФ от 29.12.04 увязывает земельный контроль (именно таким термином Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяется полномочие органов местного самоуправления и городов федерального значения) с выполнением требований, установленных законодательством о градостроительной деятельности. Реализация в указанной части норм ГрК РФ от 29.12.04 предполагает действия по следующей схеме:

- при осуществлении частными лицами действий по разделению, объединению, изменению границ земельных участков посредством подготовки землеустроительной документации должно быть подтверждено, что эта землеустроительная документация выполнена с соблюдением норм ч. 4 ст. 41 ГрК РФ от 29.12.04;

- по логике процесса, удостоверять указанное соответствие должен орган, уполномоченный осуществлять территориальное планирование и планировку соответствующей территории (орган архитектуры и градостроительства), при отсутствии же такого удостоверения не должен производиться государственный кадастровый учет вновь образованных земельных участков, не должны вноситься изменения в документы ранее осуществленного государственного кадастрового учета земельных участков применительно к изменению их границ, а также не должна осуществляться государственная регистрация прав на указанные земельные участки.

Вопрос (35), который мы только что обсудили, чрезвычайно важен, поэтому подчеркнем, что, по совокупности приведенных выше аргументов, вывод оппонентов нового Градостроительного кодекса относительно того, что "с учетом положений части 4 статьи 41 ГрК РФ от 29.12.04 проблемы только усилятся", является поспешным и неверным по существу.

Вопрос (36) о развитии норм ГрК РФ от 29.12.04 о планировке

территории посредством нормативных правовых актов

федерального, регионального и муниципального уровней

ГрК РФ от 29.12.04 не закрывает вопрос о порядке регулирования действий по планировке территорий, а фактически формулирует задания органам власти различных уровней по развитию базовых норм.

Российской Федерации - в части:

1) определения состава и содержания проектов планировки территорий, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования Российской Федерации (ч. 7 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04);

2) установления формы градостроительного плана земельного участка - Правительству Российской Федерации (ч. 5 ст. 44 ГрК РФ от 29.12.04);

3) установления порядка подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти (ч. 18 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04).

Субъектам Российской Федерации - в части:

1) определения состава и содержания проектов планировки территории, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, документов территориального планирования муниципальных образований (ч. 8 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04);

2) установления порядка подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ч. 19 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04).

Органам местного самоуправления поселений, городских округов - в части:

1) установления порядка подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений указанных органов (ч. 20 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04);

2) определения порядка организации и проведения публичных слушаний по проектам планировки территории (с проектами межевания или без проектов межевания в составе проектов планировки) и проектам межевания территории (вне состава проектов планировки) посредством уставов муниципальных образований и (или) нормативных правовых актов представительных органов указанных муниципальных образований.