Вопрос 8.4. О дифференциации полномочий на две группы - полномочия, для реализации которых допускается принудительный выкуп недвижимости, и полномочия, для реализации которых он не допускается

Зафиксируем с помощью табл. 2, как ГрК РФ от 29.12.04 и Земельным кодексом Российской Федерации (через внесение в него инициированных ФЗ-191 дополнений в соответствующей части) распределяются полномочия органов власти по планированию размещения объектов.

Таблица 2

Полномочия по планированию размещения объектов

Полномочия органов власти по планированию размещения объектов	Полномочия, для реализации которых допускается принудительный выкуп недвижимости	Полномочия, для реализации которых не допускается принудительный выкуп недвижимости
1. Полномочия Российской Федера- ции - объектов капитального строительства федерального значения, в том числе:
- объекты федеральных энергети- ческих систем	//////////////////// ////////////////////
- объекты использования атомной энергии	//////////////////// ////////////////////
- объекты обороны и безопасности	////////////////////
- объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи	//////////////////// //////////////////// ////////////////////
- объекты, обеспечивающие косми- ческую деятельность	//////////////////// ////////////////////
- объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации	//////////////////// //////////////////// ////////////////////
- линейные объекты, обеспечиваю- щие деятельность субъектов естественных монополий	//////////////////// //////////////////// ////////////////////
- иные объекты, размещение которых необходимо для осуществ- ления установленных Конституцией Российской Федерации, федераль- ными законами полномочий Российской Федерации и выполне- ния международных обязательств Российской Федерации		/////////////////// /////////////////// /////////////////// /////////////////// /////////////////// /////////////////// /////////////////// ///////////////////
2. Полномочия субъектов Российской Федерации - объекты капитального строительства регионального значения, в том числе:
- объекты энергетических систем регионального значения	//////////////////// ////////////////////
- объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения	//////////////////// //////////////////// ////////////////////
- линейные объекты регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий	//////////////////// //////////////////// //////////////////// ////////////////////
- иные объекты, размещение кото- рых необходимо для осуществления определенных федеральными зако- нами и законами Российской Феде- рации полномочий субъектов Российской Федерации		/////////////////// /////////////////// /////////////////// /////////////////// /////////////////// ///////////////////
3. Полномочия органов местного самоуправления
3.1. Полномочия муниципальных районов - объекты капитального строительства местного значения, в том числе:
- объекты электро- и газоснабже- ния в границах муниципального района	//////////////////// //////////////////// ////////////////////
- автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транс- портные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района	//////////////////// //////////////////// //////////////////// //////////////////// //////////////////// ////////////////////
- иные объекты, размещение ко- торых необходимо для осуществле- ния полномочий органов местного самоуправления муниципального района		/////////////////// /////////////////// /////////////////// /////////////////// ///////////////////
3.2. Полномочия поселений и городских округов - объекты капитального строительства местного значения, в том числе:
- объекты электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения в границах поселения, городского округа	//////////////////// //////////////////// //////////////////// ////////////////////
- автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные соору- жения в границах населенных пунктов, входящих в состав поселения, в границах городско- го округа	//////////////////// //////////////////// //////////////////// //////////////////// //////////////////// //////////////////// ////////////////////
- иные объекты, размещение кото- рых необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления поселения, органов местного самоуправления городского округа		/////////////////// /////////////////// /////////////////// /////////////////// /////////////////// ///////////////////

С позиций допускаемого законом принудительного выкупа недвижимости есть три группы объектов. Для размещения объектов из первых двух групп такой выкуп допускается, а для объектов из третьей группы - нет.

Первая группа объектов - это объекты федерального значения, которые не являются линейными объектами инфраструктурного обеспечения и которые связаны с использованием атомной энергии, обороной и безопасностью, космической деятельностью, обеспечением статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации. Допустимость принудительного выкупа недвижимости для размещения таких объектов является самоочевидной.

Вторая группа объектов - это объекты федерального, регионального и местного значения, которые являются линейными объектами инфраструктурного обеспечения. Это объекты, которые существуют не ради самих себя, а для нормального существования и эксплуатации всех других объектов недвижимости. Кроме этого, в силу "линейности" и протяженности для таких объектов существенно ограничен маневр в выборе вариантов размещения, если сравнивать их со всеми другими локальными (непротяженными) объектами. По указанным причинам также достаточно очевидна допустимость принудительного выкупа недвижимости для размещения второй группы объектов.

Третья группа объектов - это объекты федерального, регионального и местного значения, которые не связаны с государственной безопасностью, обороной и другими экстраординарными федеральными нуждами и не являются линейными объектами инфраструктурного обеспечения. Для размещения таких объектов закон не предусматривает возможности принудительного выкупа, то есть в данном случае нельзя, ссылаясь на закон, заставить, принудить частное лицо продать какой-то объект, находящийся в частной собственности, с тем, чтобы на его месте возвести иной объект по инициативе публичной власти для ею определенных целей.

Для публичной власти во всех без исключения случаях есть два способа действий:

- размещать необходимые ей объекты на государственных или муниципальных землях, свободных от прав третьих лиц;

- по договоренности (без права принудительного выкупа) в соответствии с нормами гражданского законодательства приобретать у частных лиц земельные участки для размещения необходимых ей объектов.

Кроме того, в случаях размещения объектов первой и второй групп есть возможность принудительного выкупа.

При обсуждении норм Градостроительного кодекса РФ применительно к данной теме часто задается вопрос: что такое государственная, муниципальная нужда?

Прямого ответа в законах в виде определения этого понятия мы не находим. Также нет единого мнения относительно того, предметом какого законодательства должно стать определение данного понятия. На наш взгляд, этот вопрос должен быть предметом федерального законодательства о распределении полномочий органов публичной власти.

При обсуждении данного вопроса часто происходит неверное смешение содержания понятия "государственная, муниципальная нужда" со способом ее реализации. На наш взгляд, "государственная, муниципальная нужда" - это полномочия-обязанности, подлежащие в соответствии с законодательством выполнению государственными, муниципальными органами. Эти полномочия-обязанности и, соответственно, "государственная, муниципальная нужда" разделяются на две группы по способам реализации:

1) государственная, муниципальная нужда, для реализации которой допускается принудительный выкуп недвижимости;

2) государственная, муниципальная нужда, для реализации которой не допускается принудительный выкуп недвижимости.

Есть два возможных варианта установления законом полномочий, для реализации которых допускается принудительный выкуп недвижимости:

1) посредством установления перечня согласующихся с соответствующими полномочиями объектов, которые допускается разместить на месте выкупленной в принудительном порядке недвижимости;

2) посредством процедур, в результате выполнения которых на соответствующем уровне публичной власти мог бы решаться вопрос о допустимости принудительного выкупа недвижимости в определенных случаях.

На данный момент в законодательстве используется только первый вариант и не определена возможность применения второго. Например, ныне может быть остановлена реализация принятых представительными органами власти муниципальных программ переселения граждан из ветхого жилищного фонда по причине нежелания правообладателей недвижимости распорядиться ею в пользу муниципалитета либо неадекватных требований в отношении размеров компенсации (существенно превышают рыночную оценку недвижимости). Одних только механизмов гражданско-правовых отношений для разрешения такой правовой коллизии может оказаться недостаточно.

Наличие лишь одного из нескольких возможных способов правового разрешения подобных и иных проблем следует расценить как неполноту законодательства и резерв для его будущего развития.

Процедурный способ тесно сопрягается с градостроительным зонированием и планировочными проработками территории при наличии юридических гарантий и оценке экономических мотиваций для ее преобразования. Поэтому обсуждение вопроса о том, как этот способ мог бы применяться в существующих условиях и в будущем, перенесено в раздел проблемных вопросов по планировке территории.