Вопрос 37.2. О том, как некоторыми региональными актами неверно определяются права публичных и частных субъектов в отношении документов градостроительного проектирования и проектной документации

До сих пор случается, что закрепленное нормами как ГрК РФ от 07.05.98, так и ГрК РФ от 29.12.04 положение о том, что застройщик имеет исключительное право утверждать проектную документацию, опровергается некоторыми региональными и местными нормативными правовыми актами. Почему это происходит и к каким последствиям приводит?

Наиболее наглядный, но далеко не единственный пример - Положение о едином порядке предпроектной и проектной подготовки строительства в г. Москве, утвержденное распоряжением мэра Москвы от 11 апреля 2000 года N 378-РМ (с последними изменениями от 11 июля 2006 года). Анализ показывает, что этот нормативный правовой акт диаметрально противоположным образом трактует два ключевых вопроса, однозначно решенных ГрК РФ от 29.12.04:

1) вопреки норме федерального закона о том, что застройщик самостоятельно принимает решение о разработке проектной документации, утверждается обратное - необходимо получать на то разрешение органа власти. Это следует, например, из раздела 1.4.3 указанного Положения, где говорится, в частности, о разрешении на проектирование;

2) вопреки норме федерального закона о том, что проектную документацию утверждает застройщик или заказчик, говорится обратное - часть проектной документации утверждает уполномоченный орган власти. Это следует, например, из раздела 2.3.2 указанного Положения.

Необходимо разобраться, почему вообще стали возможны рассогласования регионального акта с федеральным законом в отношении того, кто принимает решение о подготовке проектной документации, и допустимо ли заставлять застройщика получать от органов публичной власти разрешение на проектирование. Сначала предложим свой ответ на данный вопрос, а затем проверим его правильность на основе анализа непосредственно самого Положения.

Итак, правовая возможность того, что застройщик не может самостоятельно принимать решение о подготовке проектной документации (о проектировании), а нуждается в получении от уполномоченного органа власти разрешения на проектирование, может существовать только в одном случае - если налицо сочетание трех условий:

1) застройщику не принадлежит земельный участок. Собственником земельного участка является орган власти, то есть застройщик не является подлинным застройщиком;

2) земельного участка фактически нет. Его предстоит выделить посредством проектирования, которое будет осуществлять застройщик, еще не обладая земельным участком по причине правового отсутствия участка и неочевидности намерения органа власти предоставить после формирования земельный участок именно этому застройщику;

3) застройщик осуществляет особое, экзотическое проектирование. Такое проектирование неизбежно становится технологическим конгломератом - сочетанием градостроительного проектирования (выделение еще отсутствующего земельного участка) и архитектурно-строительного проектирования (определение характеристик объекта строительства).

Из этого с логической неизбежностью вытекает следующее: для того чтобы орган власти имел правовую возможность выдавать застройщикам разрешения на проектирование, должна быть создана система, культивирующая существование квазизастройщиков, квазиучастков, квазипроектирования. Такая гипотетическая ситуация в реальности возможна в единственном случае: если с правовой точки зрения застройщика нет, а есть только инвестор, который имеет намерения и деньги, но не имеет прав, - это с одной стороны, и есть орган власти, который намерен как можно дальше отодвинуть момент передачи инвестору прав на земельный участок, давая ему разрешение на проектирование за его деньги и под обещание, что такой момент когда-нибудь настанет, - с другой стороны.

Данная логика полностью подтверждается анализом вышеуказанного регионального акта. В основании цепочки последовательных и взаимосвязанных позиций лежит неадекватное определение понятия "застройщик", и эта ложная посылка как раз и позволяет развивать особую систему регулирования градостроительной деятельности. Рассмотрим подробнее цепочку исходных оснований и проистекающих из них логических следствий, отраженных в Положении о едином порядке предпроектной и проектной подготовки строительства в г. Москве.

1. Застройщик - это не то лицо, которое обладает земельным участком, а то, которое имеет намерение осуществить строительство. Данная посылка полностью соответствует ныне не применяемому (после введения в действие ГрК РФ от 29.12.04) определению ч. 1 ст. 3 Федерального закона "Об архитектурной деятельности". В ситуации, когда земля в виде несформированных земельных участков продолжает оставаться в публичной собственности, логично, что собственник в лице органа власти имеет право предоставлять разрешения на проектирование тем, кто не имеет прав на земельные участки и при этом изъявляет желание тратить свои деньги на проектирование с тем, чтобы по его результатам претендовать на получение указанных прав.

2. Здесь необходимо понять, о каком из двух видов проектирования идет речь в рассматриваемом Положении, когда инициативу по поводу строительства проявляет частное лицо. Выясняется, что одновременно об обоих - и о градостроительном, и об архитектурно-строительном проектировании. С правовой точки зрения первый вид проектирования должен обеспечиваться органами власти как самостоятельное действие и завершаться как минимум определением границ земельного участка. Но оказывается, что, когда в рассматриваемом нормативном акте говорится о конкретном земельном участке, администрация этот вид градостроительного проектирования не просто не завершила, но фактически и не имела намерения завершать, поскольку такое завершение перелагается на плечи частных лиц, имеющих, повторим, пока только намерения. Причем такое переложение публичных обязанностей на плечи частных лиц становится основополагающим принципом. Во-первых, в п. 1.3.1 рассматриваемого Положения говорится о том, что "исходно-разрешительная документация содержит... определение ориентировочных границ земельного участка". Ориентировочные границы - это то, что свидетельствует о незавершенности процесса, промежуточности, а фактически - об отсутствии результата <1>. Во-вторых, если предположить, что уже на данной стадии имеются окончательно установленные границы земельного участка, то тогда мы должны будем утвердить и практиковать правовую и технологическую схему, прямо противоположную той, что зафиксирована в рассматриваемом Положении, а именно когда предоставляются подготовленные земельные участки, а не промежуточные участки-суррогаты. Слияние "в одном флаконе" двух разнородных по содержанию и правовому статусу видов проектирования есть не что иное, как ключевая особенность системы, доставшейся нам в наследство от социалистического нерыночного прошлого, когда посредством архитектурно-строительного проектирования к соответствующему объекту, который еще только вырисовывается как некий весьма приблизительный образ, примеривается земельный участок, границы которого с самого начала также не ясны и не фиксируются, а доустанавливаются, доопределяются и могут быть получены в окончательном виде только по утверждении проектной документации либо по завершении строительства (что происходит гораздо чаще). Очевидно, что такая проектная технология возможна только в ситуации, когда отсутствуют правообладатели соседних земельных участков (поскольку при наличии таковых невозможно ориентировочно устанавливать границы, произвольно и постоянно их изменять по мере возникновения проектной необходимости) либо когда соседи не знают собственных прав и смиренно терпят произвольное ущемление последних со стороны администрации.

--------------------------------

<1> Вывод об отсутствии результата в части установления границ земельных участков подтверждается другими нормативными правовыми актами, например Положением о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектов планировки жилых территорий в городе Москве, утвержденным Постановлением Правительства Москвы от 27 марта 2001 года N 282-ПП, в п. 8 раздела IV которого говорится об утверждении не проектов границ земельных участков, а границ функционально-планировочных образований - объектов нормирования. Очевидно, что такие "образования" не могут иметь юридической силы, а могут быть только одним из технологических этапов - основанием для последующих этапов незавершенного процесса установления границ земельных участков.

3. Анализ показывает: чтобы на практике реализовать технологию проектирования, закрепленную рассматриваемым Положением, нужны особые условия, которые либо имеются в наличии, либо специально создаются. Что это за условия?

Во-первых, в качестве объектов проектирования могут использоваться и преимущественно используются застроенные, но ничьи территории, в пределах которых нет фиксированных границ земельных участков многоквартирных домов, не произведено межевание, земельные участки для уплотняющего строительства изыскиваются путем индивидуально-выборочных действий с периодической "примеркой" и изменением границ изыскиваемого земельного участка вплоть до завершения строительства, когда границы такого земельного участка могут быть установлены окончательно. Наличие и сохранение именно таких аморфных объектов становится необходимой пищей для рассматриваемой системы проектирования.

Во-вторых, осуществляется юридическое обоснование представления о мнимом наличии "ничьих" территорий, застроенных многоквартирными домами и "подлежащих" уплотняющей застройке. Например, утверждается, что якобы до проведения по результатам межевания государственного кадастрового учета земельных участков многоквартирных домов территория в пределах соответствующих кварталов, микрорайонов остается свободной от прав третьих лиц, то есть пустой и принадлежащей администрации по той причине, что до завершения указанного процесса земельными участками многоквартирных домов признаются земельные участки в пределах, выделенных под отмостку, только в пределах контура подошвы домов. На самом деле это утверждение прямо противоречит Земельному кодексу Российской Федерации (доказательство см. в обсуждении вопроса 29.2 <1>).

--------------------------------

<1> См. также: Трутнева Э.К., Бандорин Л.Е. и др. Правовые вопросы межевания и преобразования застроенных территорий жилого назначения. М.: Фонд "Институт экономики города", 2006. Раздел 4.1.

Если в соответствии с федеральным законом признать, что на застроенной территории вблизи многоквартирных домов пустоты нет, то неизбежно придется признать и правовую несостоятельность такой технологии проектирования, когда изыскиваются только единичные земельные участки, без упорядочения соседнего окружения, без установления формально отсутствующих на данный момент, но фактически имеющихся земельных участков многоквартирных домов (в размерах гораздо больших их подошвы) на застроенной территории, то есть признать, что такое изыскание может производиться исключительно как процесс и результат планировки-межевания. Тогда отпадают несущие спасительную идеологическую нагрузку нормы об ориентировочных границах, о функционально-планировочных образованиях - объектах нормирования, а вместе с ними рассыпается и специфическая технология проектирования. От нее придется отказаться и перейти к другой технологии, не допускающей смешивания "в одном флаконе" различных видов проектирования, а требующей доведения до логического завершения градостроительного проектирования, которое должно обеспечивать "мостик" и основания для подготовки проектной документации применительно к сформированным земельным участкам не с зыбкими, а с твердо зафиксированными границами. Возможность такого подхода, кстати, не блокируется нормами рассматриваемого Положения.

Другой псевдоправовой способ - создание вопреки нормам федерального законодательства уплотняющих нормативов, использование которых при межевании застроенных территорий также позволяет поддерживать неверное представление о наличии значительной части "ничьих, свободных территорий", которые могут и должны быть заняты (о несостоятельности таких действий с правовой точки зрения - см. обсуждение вопроса 30.3).

Противоречие рассматриваемого регионального акта федеральному закону в отношении лица, утверждающего проектную документацию, состоит в следующем. С одной стороны, имеется норма федерального закона о том, что проектная документация утверждается застройщиком или заказчиком - лицом, уполномоченным застройщиком (ч. 15 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04, аналогичная норма содержалась в ч. 4 ст. 61 ГрК РФ от 07.05.98). Эта норма универсальна в том отношении, что распространяется и на случаи, когда застройщик представлен в лице органа власти, обладающего правом распоряжаться земельным участком. Иными словами, орган власти не может утверждать проектную документацию, подготовку которой обеспечил обладающий земельным участком застройщик - частное лицо. С другой стороны, в рассматриваемом Положении фактически утверждается нечто, диаметрально противоположное указанной норме федерального закона. Противоречие проистекает из следующего:

- архитектурный проект утверждается уполномоченным органом власти - Москомархитектурой (см. раздел 2.3.2 рассматриваемого Положения);

- архитектурный проект является частью проектной документации (см. приложение 1 к рассматриваемому Положению, а также определение Федерального закона "Об архитектурной деятельности");

- с правовой точки зрения проектная документация - это единый документ. Разделение его на части может происходить только и исключительно по соображениям технологическим, но не правовым. Поэтому с правовой точки зрения утверждение части проектной документации (архитектурного проекта) есть не что иное, как утверждение проектной документации. Таким образом, согласно рассматриваемому Положению не застройщик или заказчик утверждает проектную документацию, как того требует федеральный закон, а уполномоченный орган власти <1>.

--------------------------------

<1> Видимо, для того, чтобы хотя бы частично затушевать очевидность такого противоречия, в рассматриваемом региональном акте используется термин "архитектурно-градостроительное решение (архитектурный проект)". В другом региональном акте - распоряжении мэра Москвы от 20 апреля 1998 г. N 401-РМ "О дополнении к распоряжению мэра Москвы от 02.10.96 N 350/1-РМ "О мерах по недопущению изменений в процессе строительства архитектурных и проектных решений, согласованных Москомархитектурой и Мосгосэкспертизой" - термин "свидетельство об утверждении архитектурно-градостроительного решения", выдаваемое Москомархитектурой.

Норма об утверждении архитектурного проекта (а фактически об утверждении проектной документации) может быть распространена только на случаи, когда заказчиком такого проекта является доверенное лицо органа власти, распоряжающегося земельным участком. Но поскольку такой оговорки рассматриваемое Положение не содержит, то указанная норма автоматически и неправомерно распространяется на все случаи без исключений. Поэтому подтверждается ранее высказанное мнение, что сложившаяся региональная система проектирования нуждается в квазизастройщиках - частных лицах, инвесторах, которые имеют только намерения, но не права на земельные участки. Для правового оправдания такой системы и обеспечения ее дальнейшего существования необходимо как можно дольше оттягивать момент передачи инвесторам прав на земельные участки.