Вопрос 28.1. О выделении элементов планировочной структуры

В ГрК РФ от 29.12.04 не определено понятие "элементы планировочной структуры", тем не менее его содержание раскрывается путем перечисления самих этих элементов: "кварталы, микрорайоны, иные элементы", содержащегося в ч. 1 ст. 1, а также с помощью системного анализа понятий "красные линии" и "территории общего пользования" (п. п. 11 и 12 ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04).

Необходимость обращения к понятию "красные линии" определяется тем, что в основной части проекта планировки должны содержаться красные линии, которые подлежат утверждению в составе только этого и никакого другого документа по планировке территории. Красные линии отделяют территории общего пользования (площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары), которыми может беспрепятственно пользоваться неограниченный круг лиц и которые не подлежат приватизации (согласно ч. 12 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации), от других территорий, которые находятся или могут находиться в собственности физических и юридических лиц. Кроме того, красные линии обозначают границы земельных участков линейных объектов. Следует также принять во внимание, что красные линии обозначают как существующие, так и планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и земельных участков линейных объектов. Это значит, что посредством проектов планировки можно как фиксировать сложившиеся границы "публичных" и "частных" земель, так и менять соотношение между ними путем утверждения, например, предложений по расширению улиц, проездов, прокладке новых автомобильных дорог, в том числе проходящих по земельным участкам, находящимся в собственности физических и юридических лиц. В последнем случае утверждение планируемых (изменяемых, вновь образуемых) красных линий не означает автоматического причисления соответствующих земельных участков и их частей, например, к территориям общего пользования. Утвержденные в составе проектов планировки красные линии должны в этом случае рассматриваться как основание для последующего принятия (в случае необходимости) решений о резервировании, выкупе земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Таким образом, можно говорить о том, что при установлении красных линий посредством проектов планировки осуществляется первая стадия регулирования планировочной организации территории, когда "публичные" земли в качестве инфраструктурного планировочного каркаса территории (в виде дорог, сетей инженерно-технического обеспечения, территорий общего пользования) отделяются от "частных" земель. Данная стадия задает условия и пределы в границах планировочных элементов дальнейшего регулирования планировочной организации территории - установления границ земельных участков посредством проектов межевания.

Вопрос 28.2. Об установлении параметров планируемого развития элементов планировочной структуры и составе проектов планировки

Рациональное выделение элементов планировочной структуры возможно лишь при условии определения их параметров (например, плотность планируемой застройки соответствующей территории, характеристики систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения). Эти параметры определяются при подготовке материалов по обоснованию проекта планировки и включаются в подлежащую утверждению основную часть проекта планировки (п. 2 ч. 3 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04). Поскольку проект планировки территории является основой для разработки проектов межевания территории (ч. 9 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04), утвержденные в составе проекта планировки параметры планируемого развития элементов планировочной структуры "рамочно" определяют содержание проектов межевания.

Состав проектов планировки определяется:

1) ГрК РФ от 29.12.04 - в части общих положений применительно ко всем случаям подготовки проектов планировки:

- проекты планировки состоят из двух частей - подлежащей утверждению основной части и материалов по ее обоснованию (ч. 2 ст. 42);

- основная часть проектов планировки территории включает чертежи и текст с положениями о планируемом развитии территории (ч. 3 ст. 42);

- материалы по обоснованию проекта планировки территории включают в себя материалы в графической форме и пояснительную записку с обоснованием включенных в основную часть положений (ч. ч. 4 - 6 ст. 42);

2) нормативными правовыми актами Российской Федерации - в случае подготовки проектов планировки территории на основании документов территориального планирования Российской Федерации (ч. 7 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04);

3) законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации - в случае подготовки проектов планировки территории на основании документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, а также на основании документов территориального планирования муниципальных образований (ч. 8 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04).

Вопрос (29) о том, почему ГрК РФ от 29.12.04

упразднил проекты застройки

Этот вопрос формулировался, например, специалистами градостроительного проектирования Санкт-Петербурга следующим образом: как в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 предполагается осуществлять регулирование застройки крупных земельных участков типа кварталов или их частей? ГрК РФ от 29.12.04 не предусмотрено ни одного вида градостроительной документации (вместо применявшегося ранее проекта застройки), которым бы регулировалась застройка крупных участков, где размещается не одно, а несколько зданий. В Санкт-Петербурге застройщикам наряду с небольшими участками под застройку зачастую предоставляются и крупные - размером с целый квартал или его часть. В ряде случаев застройщики не разбивают выделенную территорию на отдельные, более мелкие участки, а осуществляют строительство комплекса зданий на едином - большом - участке. До недавнего времени для проектирования такого комплекса зданий разрабатывались проекты застройки. Как должно осуществляться проектирование в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04? В каком документе будут определены сочетания различных типов застройки, обеспечение застройки инфраструктурой и т.д.? И наконец, какой документ будет являться основанием для проверки соответствия такой застройки правилам землепользования и застройки, нормативам и правилам и т.д.?

Вопрос 29.1. О том, что ГрК РФ от 29.12.04, упразднив проекты застройки, якобы не предусмотрел ни одного вида градостроительной документации, которой можно было бы регулировать застройку территории с размещением не одного, а нескольких зданий

Неизбежность этого вопроса очевидна уже по формальному основанию: в ГрК РФ от 29.12.04 отсутствует упоминание о проектах застройки. Очевидна также важность этого вопроса для практической деятельности. Поэтому требуется последовательно расставить точки над "i".

1. Согласно ГрК РФ от 29.12.04 в проектах планировки территории две составляющие:

- основная (утверждаемая) - то, что утверждается как юридически значимый результат, иначе говоря, подлежит выполнению органами власти, застройщиками и третьими лицами;

- технологическая (обосновывающая) - то, что не утверждается, но подготавливается для того, чтобы достичь юридически значимого результата, - материалы по обоснованию основной части, включая графические изображения того, что планируется создать либо преобразовать.

2. ГрК РФ от 29.12.04 как федеральный закон предназначен для того, чтобы исчерпывающим образом описать все то, что должна включать основная (утверждаемая) часть, и, указав на обязательность наличия материалов по обоснованию основной части, не заблокировать возможность осуществлять профессиональные действия разными способами и предъявлять материалы этой обосновывающей части в разных формах.

3. Спрашивается, установил ли ГрК РФ от 29.12.04 исчерпывающий перечень того, что должна включать основная (утверждаемая) часть проектов планировки территории? Или иначе: упразднив проекты застройки, не выплеснул ли ГрК РФ от 29.12.04 при этом ребенка, не изъял ли нечто абсолютно необходимое, без чего профессионально регулировать планировку и застройку территории становится невозможно?

Чтобы ответить на этот вопрос, надо, во-первых, проанализировать с правовой точки зрения то, что должен был содержать проект застройки согласно ранее действовавшим правовым актам, например Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной Постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 года N 150. Во-вторых, следует оценить ГрК РФ от 29.12.04 с точки зрения того, должны ли "неучтенные" позиции проекта застройки (если таковые имеются) содержаться в проектах планировки территории.

Согласно указанной Инструкции, могут быть два варианта состава проекта застройки: собственно проект или проект плюс рабочая документация на объекты строительства. Очевидно, что второй вариант возможен только технологически, но невозможен с правовой точки зрения, и вот почему.

Прежде всего, рабочая документация - это элемент проектной документации. ГрК РФ от 07.05.98 не предусматривал возможности смешения градостроительной и проектной документации. В этом отношении указанная Инструкция с момента ее утверждения противоречила нормам действовавшего на тот момент федерального градостроительного законодательства. ГрК РФ от 29.12.04 также не предусматривает возможности такого смешения.

Далее, не каждый субъект имеет право подготавливать проектную документацию, включая и рабочую документацию в ее составе. Такое право имеет только застройщик, то есть лицо, обладающее правами на заблаговременно сформированный и прошедший государственный кадастровый учет земельный участок (см. определение термина "застройщик" в ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04). Это означает, что земельный участок должен быть первоначально подготовлен. Способ такой подготовки - межевание, которое проводится путем подготовки документации по планировке территории (проект планировки и в его составе проект межевания). В результате межевания применительно к каждому земельному участку в составе размежеванной территории подготавливается градостроительный план земельного участка (состав плана см. в ст. 44 ГрК РФ от 29.12.04). Градостроительный план земельного участка фактически является основанием для выноса границ впервые образованного земельного участка на местность, проведения землеустроительных работ, проведения государственного кадастрового учета сформированного земельного участка с последующей регистрацией прав на такой земельный участок. Подготовка проектной документации обеспечивается правообладателем земельного участка на основе градостроительного плана земельного участка. При выдаче разрешения на строительство проектная документация проверяется на соответствие градостроительному плану земельного участка, а при выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию построенного, реконструированного объекта проверяется соответствие фактических параметров такого объекта градостроительному плану земельного участка.

Поскольку второй вариант состава проекта застройки невозможен (несмотря на закрепившееся в ведомственных документах и на практике представление), остается рассмотреть первый вариант, то есть собственно проект. Сопоставляя определенные указанной Инструкцией обязательные положения проектов застройки с позициями ГрК РФ от 29.12.04 в части документации по планировке территории, можно выделить только три позиции, которые "не перекрываются" формулировками ГрК РФ от 29.12.04:

1) сводный расчет стоимости строительства;

2) архитектурно-планировочное и объемно-пространственное решение застройки;

3) иные положения, устанавливаемые заданием на разработку проекта застройки.

Что касается сводного расчета стоимости строительства, то, во-первых, вопросы необходимости указания стоимости строительства могут регулироваться федеральным законом только применительно к объектам строительства, финансируемым из федерального бюджета. Во-вторых, категория "стоимость строительства" относится преимущественно к проектной документации на строительство конкретных объектов. Если же эта категория применяется к документации по планировке территории, то она не включается в обязательный состав такой документации, а может находиться только в составе обосновывающих материалов, что не блокируется ГрК РФ от 29.12.04.

Позиция "архитектурно-планировочное и объемно-пространственное решение застройки" может быть истолкована двояко:

1) это конкретные решения применительно к проектируемым объектам, которые подлежат утверждению публичной властью;

2) это "рамки" в виде предельных параметров (ранее утвержденных публичной властью в виде градостроительных регламентов в составе правил землепользования и застройки или установленных документацией по планировке территории в части недостающих предельных параметров), ограничивающие свободу действий застройщика, предоставленную ему публичной властью.

Именно вторая трактовка утверждается ГрК РФ от 29.12.04. Что же касается конкретных архитектурно-планировочных решений, то они могут фиксироваться в составе обосновывающих материалов документации по планировке территории в качестве графических иллюстраций предлагаемых решений.

Сохранение позиции "иные положения, устанавливаемые заданием на разработку проекта застройки" означало бы, что ГрК РФ от 29.12.04 не снял неопределенность в части установления содержания публичной функции, связанной с утверждением документации по планировке территории, и открыл дорогу непрозрачным коррумпированным схемам.

Таким образом, ответить на поставленный вопрос можно следующим образом:

- ГрК РФ от 29.12.04 предъявил исчерпывающий перечень всего того, что должна включать основная (утверждаемая) часть документации по планировке территории;

- ГрК РФ от 29.12.04, упразднив проекты застройки, не изъял ничего необходимого, того, чье отсутствие могло бы сделать невозможным профессиональное регулирование планировки и застройки территории. При этом то, что было выведено из состава утверждаемой части документации по планировке территории, переведено в состав обосновывающих материалов, иллюстрирующих решения утверждаемой части.

4. Обсуждаемый вопрос далеко не исчерпан. Необходимо прокомментировать ситуацию, когда наряду с небольшими земельными участками застройщикам зачастую предоставляются под застройку крупные участки размером с целый квартал или его часть, при этом в ряде случаев застройщики не разбивают выделенную территорию на отдельные, более мелкие участки. По существу, нам предстоит обсудить вопрос о правовых аспектах и практике "вхождения" на занятую правами третьих лиц застроенную территорию, а также на свободную, не обремененную правами третьих лиц незастроенную и неразмежеванную территорию.