Вопрос 3.1. О новом определении понятия "застройщик"

До введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 определение понятия "застройщик" содержалось в Федеральном законе от 17 ноября 1995 года N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" (далее также - ФЗ-169). Определение ГрК РФ от 29.12.04 и определение ФЗ-169 отличаются друг от друга.

Определение ФЗ-169 (ч. 1 ст. 3): "заказчик (застройщик) - гражданин или юридическое лицо, имеющие намерение осуществить строительство, реконструкцию (далее - строительство) архитектурного объекта, для строительства которого требуется разрешение на строительство, - обязан иметь архитектурный проект, выполненный в соответствии с архитектурно-планировочным заданием архитектором, имеющим лицензию на архитектурную деятельность (далее - лицензия)".

Определение ГрК РФ от 29.12.04 (п. 16 ст. 1): "застройщик - физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта".

Спрашивается, чем отличаются друг от друга приведенные определения и почему возникла необходимость заменить первое определение вторым? Определение ФЗ-169 не содержит фундаментального критерия, отличающего застройщика от иных лиц, - это наличие прав на земельный участок. Согласно этому определению физическому или юридическому лицу достаточно, не имея прав на земельный участок, просто обладать намерением осуществить строительство, реконструкцию. Это неверно. Градостроительный кодекс исправляет неверную трактовку ФЗ-169 и выстраивает стройную систему, предельно простой смысл которой состоит в следующем: сначала - приобретение прав на земельный участок, потом - осуществление или обеспечение действий на земельном участке, инициируемых его правообладателем.

Как должно разрешаться указанное противоречие между нормами двух федеральных законов? Приведем норму ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее также - ФЗ-191): "До приведения в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства и действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и в порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат Градостроительному кодексу Российской Федерации". Это значит, что с момента введения ГрК РФ от 29.12.04 в действие норма ФЗ-169, содержащая неадекватное определение понятия "застройщик", перестала действовать. Необходимо применять определение ГрК РФ от 29.12.04.

Также возникает вопрос, почему не совпадающее с ГрК РФ от 29.12.04 понятие "застройщик" содержится в Федеральном законе от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - ФЗ-214).

Приведем определение, содержащееся в п. 1 ст. 2 ФЗ-214:

"Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия: застройщик - юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы или индивидуальный предприниматель, имеющие в собственности или на праве аренды земельный участок и привлекающие денежные средства участников долевого строительства в соответствии с настоящим Федеральным законом для строительства (создания) на этом земельном участке многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости на основании полученного разрешения на строительство. При этом к иным объектам недвижимости относятся гаражи, объекты здравоохранения, общественного питания, предпринимательской деятельности, торговли, культуры и иные объекты недвижимости, за исключением объектов производственного назначения".

Спрашивается, есть ли противоречие между разными определениями ГрК РФ от 29.12.04 и ФЗ-214? ГрК РФ от 29.12.04 дает общее, универсальное определение, а ФЗ-214 - частное, которое распространяется на ограниченный круг случаев. При этом в определении ФЗ-214 выдерживается общий критерий определения застройщика, заданный ГрК РФ от 29.12.04, а именно наличие прав на земельный участок. Далее ФЗ-214 вводит спецификацию регулируемых этим законом частных случаев:

- не вся разновидность прав на земельные участки, а только собственность или аренда;

- не физическое или юридическое лицо, а только юридическое лицо;

- не вообще застройщик, а только тот застройщик, который привлекает денежные средства участников долевого строительства;

- не вообще застройщик, который может строить все, а только тот застройщик, который может строить все то, что не относится к объектам производственного назначения.

Таким образом, различные определения в ГрК РФ от 29.12.04 и ФЗ-214 не порождают коллизии и не должны вызывать недоумения.

ГрК РФ от 29.12.04 выстраивает такую систему, при которой начальной и ключевой фигурой градостроительной деятельности в части обеспечения архитектурно-строительного проектирования, строительства и реконструкции становится застройщик, то есть лицо, которое приобрело право на земельный участок.

Для того чтобы могло состояться приобретение права на земельный участок, выделенный из состава государственных или муниципальных земель, должны быть проведены предварительные действия, концентрированным итогом которых является градостроительный план земельного участка. В таком градостроительном плане фактически определяется все, что необходимо для дальнейшего использования земельного участка: его границы, виды разрешенного использования, предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, ограничения на использование, включая границы зон действия публичных сервитутов (при их наличии).

Градостроительный план земельного участка, являясь результатом обеспеченной публичной властью планировки территории, с одной стороны, подготавливается в контексте ранее утвержденных документов, а с другой - предопределяет подготовку частными лицами последующих документов.

Ранее утвержденные документы - это правила землепользования и застройки, генеральный план городского округа или поселения. В число последующих документов, которые подготавливаются на основе градостроительного плана земельного участка, а также выдаются при условии соответствия такому плану, входят:

1) землеустроительная документация для осуществления государственного кадастрового учета земельного участка с последующей государственной регистрацией прав на земельный участок (после его предоставления в соответствии с порядком, определенном земельным законодательством);

2) проектная документация;

3) разрешение на строительство;

4) разрешение на ввод построенного, реконструированного объекта в эксплуатацию.

Таким образом, застройщик становится ключевой фигурой в двух отношениях. Во-первых, это лицо, от которого начинаются и на котором заканчиваются все права на осуществление каких бы то ни было строительных действий в отношении земельного участка. Во-вторых, мотивации и действия застройщика предопределяются пересечением установленных публичной властью ограничений и его собственными желаниями и планами. Поэтому все остальные "ролевые функции" инвесторов, заказчиков и подрядчиков могут быть показаны только через ключевую функцию и юридический статус застройщика.