Вопрос 26.3. О множественности путей введения градостроительного зонирования и его типологических особенностях, модифицированных применительно к российским условиям

Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления городских округов, а также поселений обладают следующими полномочиями в области решения задач их градостроительного развития: "...утверждение генеральных планов... правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов... документации по планировке территории, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования... ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности... резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков... для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель..." (п. 26 ч. 1 ст. 16; применительно к поселениям в п. 20 ч. 1 ст. 14 указаны аналогичные полномочия, за единственным исключением в части информационных систем обеспечения градостроительной деятельности).

Поэтому эти органы и будут определять особенности систем градостроительного зонирования, вводимых на их территории. Можно было ожидать, что возникнут самые разнообразные вариации этих систем, особенно на первых этапах их введения, и этот процесс "диверсификации" градостроительного зонирования мы уже наблюдаем. В данной ситуации крайне важно обратить внимание на то, что Федеральным агентством по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству распространена в текстовой и электронной формах модель правил землепользования и застройки. На основе этой модели муниципалитеты могут разрабатывать свои местные нормативные правовые акты, которые тем не менее будут находиться в русле общераспространенных рациональных схем, базовые принципы которых определены ГрК РФ от 29.12.04.

Такая схема применительно к условиям России с учетом зарубежной практики, а также опыта работ по градостроительному зонированию может, например, выглядеть следующим образом:

- с учетом документов территориального планирования разрабатывается и утверждается концепция градостроительного зонирования городского округа, поселения (или отдельного города) как основание для разработки правил землепользования и застройки;

- разрабатываются и утверждаются правила землепользования и застройки, которые наряду с базовыми юридическими нормами включают карту градостроительного зонирования на всю территорию города со списками видов разрешенного использования недвижимости применительно ко всем установленным территориальным зонам; по отдельным территориальным зонам устанавливаются и предельные параметры разрешенного строительного изменения недвижимости, а также предельные размеры земельных участков;

- после введения в действие правил землепользования и застройки начинается их применение и может продолжаться работа по дополнению их содержания в части некоторых видов предельных параметров разрешенного строительного изменения недвижимости в отдельных территориальных зонах, при необходимости конкретизируются виды разрешенного использования недвижимости; эта деятельность ведется в форме аналитических проработок и (или) в форме планировочных проектов; по результатам таких проработок вносятся дополнения в правила землепользования и застройки по установленным процедурам.

Эта схема отличается от типологических схем, практикуемых в других странах, в то же время она сочетает в себе некоторые особенности североамериканской и западноевропейской систем градостроительного зонирования.

Элементы североамериканской системы нашли отражение в части зонирования всей территории города по видам разрешенного использования недвижимости. Такой подход применительно к российским условиям необходим и оправдан по двум основаниям. Во-первых, он позволяет вводить градостроительное зонирование не как фрагментарные, не увязанные с общим градостроительным контекстом акции, а именно как систему регулирования. Во-вторых, достигается минимально необходимая степень предоставления гарантий относительно перспектив использования недвижимости и непричинения ущерба ее правообладателям.

Элементы западноевропейской системы нашли отражение в той части предложенной схемы, которая касается возможности введения в действующие правила землепользования и застройки предельных параметров разрешенного строительного изменения недвижимости, установленных в том числе посредством использования предложений планировочных проектов, разрабатываемых применительно к отдельным территориальным зонам и частям городской территории, где такие параметры еще отсутствуют.

Другими словами, то, что закреплено ГрК РФ от 29.12.04, не является в чистом виде ни североамериканской, ни западноевропейской моделью - это модель, которая учитывает отечественную специфику и может развиваться в зависимости от конкретных условий, сложившихся на тех или иных территориях.