Вопрос 14.5. О технологии территориального планирования в части соблюдения требований безопасности в период отсутствия принятых посредством законов технических регламентов

Согласно ГрК РФ от 29.12.04 подготовка документов в системе градостроительного проектирования основывается на применении технических регламентов. Поскольку принятых технических регламентов пока нет, действует норма п. 1 ст. 6 ФЗ-191:

"До вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений проводится проверка соответствия проектов документов территориального планирования, документации по планировке территорий, проектной документации требованиям законодательства, нормативным техническим документам в части, не противоречащей Федеральному закону от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" и Градостроительному кодексу Российской Федерации".

Обсуждается также, можно ли до принятия федеральными законами технических регламентов принимать на уровне субъектов Российской Федерации нормативные технические документы в области безопасности и руководствоваться ими. При ответе на этот вопрос приходится принимать во внимание следующие два обстоятельства.

Во-первых, в п. 1 ст. 6 ФЗ-191 не сказано о времени принятия нормативных технических документов, на соответствие которым может проверяться документация в период отсутствия технических регламентов. Возможной представляется, например, формулировка: "...проводится проверка соответствия... нормативным техническим документам, действовавшим до вступления в силу Градостроительного кодекса Российской Федерации (выделено нами - Авт.)". Но поскольку данная формулировка отсутствует, можно предположить, что соответствующие нормативные технические документы могут подготавливаться и приниматься в период до вступления в силу технических регламентов.

Во-вторых, чтобы проверить высказанное предположение, надо обратиться к ст. 46 Федерального закона "О техническом регулировании". Выясняется, что в период до вступления в силу соответствующих технических регламентов следует руководствоваться нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти. При этом по факту отсутствия соответствующих норм в указанной статье Федерального закона можно заключить, что без принятых технических регламентов не могут подготавливаться и приниматься "промежуточные" нормативные технические документы в области безопасности на уровне субъектов Российской Федерации.

Вопрос (15) о том, что подготовка документов

территориального планирования предопределяет иные действия

в сфере управления развитием территорий, а также

о последствиях отсутствия документов

территориального планирования

Ответ на этот общий вопрос мы сформулируем после того, как рассмотрим четыре частных вопроса.

Вопрос 15.1. О том, что согласно ГрК РФ от 29.12.04 документы территориального планирования становятся основанием для принятия решений о резервировании земель, изъятии земельных участков, переводе земель из одной категории в другую

Нельзя не отметить факт принципиальной значимости: ГрК РФ от 07.05.98 не определял, а ГрК РФ от 29.12.04 определяет документы территориального планирования как обязательное условие для выполнения органами публичной власти иных действий в сфере управления развитием территорий.

Согласно ст. 3 ФЗ-191 с 1 января 2008 г. при отсутствии документов территориального планирования не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений:

1) о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд;

2) изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

3) переводе земель из одной категории в другую.

Следует также принять во внимание то, что указанные решения (применительно к позициям 1 и 2) не могут быть приняты при отсутствии документации по планировке территории, подготовленной и утвержденной в порядке реализации документов территориального планирования. Об этом свидетельствует совокупность норм, регламентирующих действия по планировке территории. В частности, согласно ч. 3 ст. 44 ГрК РФ от 29.12.04 в составе градостроительного плана земельного участка указываются, среди прочего, границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд. Понятно, что планируемое размещение может предполагать также резервирование земель с последующим изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Кроме того, градостроительные планы, в которых определяются границы зон предстоящего резервирования, являются составной частью документации по планировке территории.

Другими словами, ГрК РФ от 29.12.04 фактически установил необходимость "связки" (одновременного наличия) двух компонентов градостроительной деятельности, двух видов документов - документов территориального планирования и документации по планировке территории - как обязательное основание для принятия решений о резервировании земель, изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Вопрос 15.2. О том, что согласно ГрК РФ от 29.12.04 посредством документов территориального планирования может осуществляться упорядочение административно-территориального деления, а также о том, почему в ГрК РФ от 29.12.04 упразднены "пригородные зоны городов", не представлены "агломерации", иные типы урбанизированных территорий

Рассмотрим сначала первую часть вопроса. В ГрК РФ от 29.12.04 зафиксированы следующие положения:

- каждый орган публичной власти в составе материалов по обоснованию проектов документов территориального планирования может подготавливать и направлять другим органам публичной власти предложения по изменению административно-территориальных границ (субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);

- органы публичной власти, обладающие полномочиями утверждать соответствующие административные границы, могут использовать свои документы территориального планирования, а также предложения, содержащиеся в документах территориального планирования других органов публичной власти, для принятия решений об изменении таких границ.

Смысл заложенного в ГрК РФ от 29.12.04 предельно простого механизма последовательного упорядочения, уточнения, корректировки административно-территориального деления с использованием предложений, содержащихся в документах территориального планирования, исчерпывается тремя позициями:

1) территориальное планирование является самым действенным и адекватным инструментом для оценки сложившегося положения дел и выработки предложений по упорядочению ситуации с точки зрения комплексного взаимосвязанного развития территории в целом и ее отдельных компонентов с учетом фактора "управляемости и рациональности административных границ";

2) при необходимости такие образования, как "пригородные зоны", "локальные агломерации", в документах территориального планирования могут быть оконтурены и объединены в пределах измененных административных границ, представляемых для рассмотрения в качестве предложений и утверждения в установленном порядке;

3) существующие и измененные административные границы всегда фиксируют границы территории юрисдикции органов публичной власти, обладающих суверенным и неотъемлемым правом осуществлять в таких пределах территориальное планирование.

Ничего сверх этих трех позиций нет и не может быть в федеративном государстве (о невозможности "выдавливать" публичные субъекты территориального планирования, "замещать" их другими публичными субъектами мы говорили выше). Между тем эти самоочевидные позиции были подвергнуты критике со стороны оппонентов ГрК РФ от 29.12.04. Речь шла о том, что якобы игнорируется актуальная проблема правовой делимитации таких градостроительных объектов, как агломерации, пригородные зоны городов, урбанизированные территории иных типов, выходящие за границы отдельных поселений, муниципальных образований, а в ряде случаев пересекающие границы субъектов Федерации.

Попробуем разобраться в существе вопроса, проанализировав ситуацию с "пригородными зонами". ГрК РФ от 29.12.04 действительно не упоминает о них. Между тем "пригородным зонам" посвящены отдельная ст. 86 в Земельном кодексе Российской Федерации и целая глава из двух статей, 49 и 50, в ГрК РФ от 07.05.98. Чем обоснована такая позиция ГрК РФ от 29.12.04?

Начнем со ст. 86 Земельного кодекса. Ключевая норма этой статьи зафиксирована в п. 3: "Границы и правовой режим пригородных зон, за исключением пригородных зон городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, утверждаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации".

Итак, утверждаются два компонента: границы и правовой режим. Очевидно, что в данном случае границы не являются административными, иначе рассматриваемые нормы не содержались бы в Земельном кодексе, поскольку установление административных границ не является предметом земельного законодательства. Значит, границы устанавливаются исключительно для установления в их пределах правового режима.

Посмотрим, что происходит с правовым режимом. В пределах пригородной зоны могут располагаться шесть категорий земель, определенные ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации, за исключением земель иных населенных пунктов. ГрК РФ от 29.12.04 определил, что правовой режим всех категорий земель, за исключением тех, для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, устанавливается муниципальным правовым актом - правилами землепользования и застройки.

Получается, что норма ст. 86 Земельного кодекса Российской Федерации частично вступает в противоречие с ГрК РФ от 29.12.04. В условиях сложившейся коллизии необходимо руководствоваться нормой ст. 7 ФЗ-191:

"До приведения в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства и действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и в порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат Градостроительному кодексу Российской Федерации".

Теперь посмотрим ст. ст. 49 и 50 главы IX "Регулирование использования территорий пригородных зон городов при осуществлении градостроительной деятельности" прежде действовавшего ГрК РФ от 07.05.98. Следует обратить внимание на две нормы, одна из которых содержится в ч. 2 ст. 49, а другая - в ч. 2 ст. 50.