Вопрос 13.3. О содержании компромиссного решения о государственной экспертизе документов территориального планирования, закрепленного в ГрК рф от 29.12.04

Компромисс заключается в том, что вместо упразднения государственной экспертизы документации градостроительного проектирования было принято половинчатое решение: несмотря на нелогичность и избыточность самого института государственной экспертизы документации градостроительного проектирования, он был сохранен применительно к проектам документов территориального планирования, а документация по планировке территории "выведена из-под опеки". Такое частичное сохранение вместо упразднения привело к ситуации, которую можно охарактеризовать как парадоксальную.

С одной стороны, создаваемый (преобразуемый) институт является государственным, с другой - факультативным, необязательным, что следует из следующих норм ГрК РФ от 29.12.04:

"Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, объединения граждан по собственной инициативе могут направить проекты документов территориального планирования на государственную экспертизу. Расходы, связанные с проведением государственной экспертизы проекта документа территориального планирования, несут лица, по инициативе которых проект документа территориального планирования направлен на государственную экспертизу" (ч. 1 ст. 29 ГрК РФ от 29.12.04);

"Направление проекта документа территориального планирования на государственную экспертизу или получение отрицательного заключения государственной экспертизы проекта документа территориального планирования не является препятствием для утверждения документа территориального планирования" (ч. 6 ст. 29 ГрК РФ от 29.12.04).

Согласитесь, необязательный государственный институт выглядит по меньшей мере странно.

Еще одно противоречие. С одной стороны, закон говорит о создании государственного института (правда, срок создания/преобразования не устанавливает - в ФЗ-191 отсутствуют соответствующие нормы, в отличие от других связанных со сроками позиций, вероятно, в силу обязательности последних и необязательности рассматриваемой). С другой стороны, если нормы о создании такого института не выполняются, никаких последствий не наступает.

Очевидно, что институт государственной экспертизы документов территориального планирования не имеет долгосрочной перспективы, однако он является "страховочным механизмом", рассчитанным на переходный период, своего рода буфером для обеспечения последовательности преобразований.

Вопрос 13.4. О проведении государственной экспертизы документов территориального планирования и документации по планировке территории на переходном этапе

Этот вопрос важен в двух отношениях:

1) посредством ГрК РФ от 29.12.04, а также Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", по существу, было инициировано начало процесса объективно необходимых (фактически запаздывающих) преобразований законодательства не только в сфере градостроительной деятельности, но и в сопряженных с нею областях;

2) поскольку процесс преобразований только начат и далек от завершения, возникла переходная ситуация, когда приходится решать вопросы, во-первых, как работать "в данный момент" и, во-вторых, что делать в части продолжения и завершения начатого в области совершенствования законодательства.

Как работать "в данный момент" применительно к решению проблем, связанных с проведением государственных экспертиз документации градостроительного проектирования.

Во-первых, законодательством установлен приоритет ГрК РФ от 29.12.04 по вопросам регулирования градостроительной деятельности перед иными федеральными законами, нормативными правовыми актами. Этот приоритет закреплен следующими нормами:

- "федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу" (ч. 2 ст. 3 ГрК РФ от 29.12.04);

- "до приведения в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства и действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и в порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат Градостроительному кодексу Российской Федерации" (ст. 7 ФЗ-191).

Во-вторых, ГрК РФ от 29.12.04 не предусматривает проведения государственных экспертиз документации градостроительного проектирования, за исключением случаев, когда заинтересованные лица по своей инициативе "в факультативном порядке" и за свой счет обеспечивают проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования (при наличии созданного/преобразованного федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение такой экспертизы, или подведомственного ему государственного учреждения).

В-третьих, документация градостроительного проектирования во всех случаях подлежит проверке на соответствие требованиям технических регламентов. При этом "до вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений проводится проверка соответствия проектов документов территориального планирования, документации по планировке территорий, проектной документации требованиям законодательства, нормативным техническим документам в части, не противоречащей Федеральному закону от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" и Градостроительному кодексу Российской Федерации" (ч. 1 ст. 6 ФЗ-191).

В-четвертых, органы публичной власти до утверждения указанной документации обязаны обеспечить ее проверку на соответствие установленным требованиям. При этом органы публичной власти несут имущественную ответственность за обеспечение такого соответствия: "возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования Российской Федерации и документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, осуществляется в полном объеме"; "возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования муниципальных образований, правил землепользования и застройки, документации по планировке территорий муниципальных образований, осуществляется в полном объеме" (ч. ч. 1 и 2 ст. 59 ГрК РФ от 29.12.04).

В-пятых, следует принять во внимание норму ч. 2 ст. 6 ФЗ-191 применительно к одному из частных случаев:

"До вступления в силу в установленном порядке технических регламентов по организации территорий, размещению, проектированию, строительству и эксплуатации зданий, строений, сооружений в случае, если застроенные территории не разделены на земельные участки, границы земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, устанавливаются посредством подготовки проектов планировки территорий и проектов межевания территорий, которые утверждаются главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа с соблюдением процедуры публичных слушаний в соответствии со статьей 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Не допускается требовать в указанном случае представления других документов для утверждения проектов планировки территорий, проектов межевания территорий".

Это означает, что в указанных случаях также не проводятся государственные экспертизы (включая государственную экологическую экспертизу) документации по планировке территории.

В-шестых, в настоящее время имеет место формальное несоответствие некоторых законов и нормативных правовых актов ГрК РФ от 29.12.04. Как быть, какими нормами руководствоваться? Есть два подхода к решению данной коллизии на переходном этапе:

- руководствоваться нормами ГрК РФ от 29.12.04, который не предусматривает проведения государственных экспертиз документации градостроительного проектирования (за исключением случаев, когда заинтересованные лица по своей инициативе "в факультативном порядке" и за свой счет обеспечивают проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования), имея при этом в виду, что документация градостроительного проектирования во всех случаях подлежит проверке на соответствие установленным требованиям и во всех случаях органы публичной власти, утверждающие эту документацию, несут имущественную ответственность за обеспечение такого соответствия;

- проводить проверку-экспертизу, предусмотренную иными федеральными законами, вплоть до выполнения требования ст. 7 ФЗ-191.

Что делать в части продолжения и завершения начатого в области совершенствования законодательства по вопросам государственной экспертизы документации градостроительного проектирования?

В ситуации, когда некоторые законы и иные нормативные правовые акты формально не соответствуют ГрК РФ от 29.12.04, вопрос о том, что делать, понятен: подготавливать законопроект о внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части предусмотренного ГрК РФ от 29.12.04 осуществления государственной экспертизы документов территориального планирования, государственной экспертизы проектной документации, государственного строительного надзора.

Изменения должны быть внесены в следующие федеральные законы:

1) Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции";

2) Закон Российской Федерации от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии";

3) Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера";

4) Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности";

5) Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах";

6) Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации";

7) Федеральный закон от 21 ноября 1995 года N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии";

8) Федеральный закон от 29 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе";

9) Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации";

10) Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения";

11) Федеральный закон от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель";

12) Федеральный закон от 3 апреля 1996 г. N 28-ФЗ "Об энергосбережении";

13) Федеральный закон от 2 мая 1997 г. N 76-ФЗ "Об уничтожении химического оружия";

14) Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений";

15) Федеральный закон от 21 декабря 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов";

16) Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления";

17) Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации";

18) Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации";

19) Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений";

20) Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения";

21) Федеральный закон от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал";

22) Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 181-ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации";

23) Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001 г.;

24) Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г.;

25) Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.;

26) Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды";

27) Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике";

28) Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г.;

29) Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации".

В части государственной экспертизы проектной документации и государственного строительного надзора изменения в указанные акты внесены Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ. В отношении государственной экспертизы проектов документов территориального планирования вопрос остается в силе.

Вопрос (14) о содержании и статусе нормативов

градостроительного проектирования

В ГрК РФ от 07.05.98 были нормы о государственных градостроительных нормативах и правилах, в ГрК РФ от 29.12.04 их нет, вместо них введены нормативы градостроительного проектирования - региональные и местные. Чем вызвана такая замена, в чем разница между двумя видами нормативов?

Сразу скажем, что замена произведена не ради замены, но, чтобы это доказать, потребуется проанализировать зафиксированную нормами ГрК РФ от 07.05.98 концепцию формирования государственных градостроительных нормативов и правил с позиции ее соответствия трем принципам (критериям) рациональной организации системы нормирования посредством законодательства:

1) принципу "отделения зерен от плевел" (отделение обязательного, обусловленного безопасностью, от необязательного, не относящегося к безопасности);

2) принципу "собирания камней" (сведение обязательных требований из разрозненных документов в единый комплексный документ);

3) принципу "двух статусов" (требования безопасности определяются законами, иное - иными актами).

С указанных позиций нам предстоит ответить на следующие вопросы:

- какие положения, позиции согласно ГрК РФ от 07.05.98 должны были входить в состав государственных градостроительных нормативов и правил?

- какова была согласно ГрК РФ от 07.05.98 "внутренняя" структура государственных градостроительных нормативов и правил, их "внешнее" соотношение с иными нормативами?

- каков согласно ГрК РФ от 07.05.98 был формально-юридический статус государственных градостроительных нормативов и правил?

- каковы содержание, статус и состав региональных и местных нормативов градостроительного проектирования в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04?