Вопрос 27.4. Об особенностях подготовки документации по планировке территории в переходный период и после его окончания

Со дня введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 и впредь без ограничения срока проекты межевания застроенных территорий могут подготавливаться и утверждаться при отсутствии документов территориального планирования в случаях, когда в сложившейся застройке выделяются границы земельных участков многоквартирных домов.

После 1 января 2008 года и впредь без ограничения срока проекты планировки застроенных и незастроенных территорий, а также проекты межевания незастроенных территорий могут подготавливаться и утверждаться только при наличии документов территориального планирования.

Со дня введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 и вплоть до 1 января 2010 года одновременно могут применяться два способа действий по выделению из состава государственных или муниципальных земель земельных участков:

1) посредством предварительного согласования мест размещения объектов, не являющихся объектами жилищного строительства, - при отсутствии правил землепользования и застройки и документации по планировке соответствующей территории;

2) посредством подготовки документации по планировке территории - если имеются документы территориального планирования (с 1 января 2008 года) как при отсутствии, так и при наличии правил землепользования и застройки.

После 1 января 2010 года и впредь без ограничения срока упраздняется (за небольшими исключениями) один из двух способов действий по выделению из состава государственных или муниципальных земель земельных участков - предварительное согласование мест размещения объектов, и остается другой способ - без предварительного согласования, предусматривающий обязательность системных действий, осуществляемых посредством подготовки документации по планировке территории.

Такой вывод следует из ст. 17 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", посредством которой ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" дополнена п. 14 следующего содержания:

"С 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется. Настоящее правило не распространяется на земельные участки, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, а также на земельные участки, предоставляемые в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и документами территориального планирования субъектов Российской Федерации".

То, что после 1 января 2010 года выделение из состава государственных, муниципальных земель земельных участков должно осуществляться только посредством подготовки документации по планировке территории (за отдельными исключениями), подтверждается анализом вышеприведенной нормы применительно к следующим возможным ситуациям.

Ситуация 1: выделение органами местного самоуправления из состава государственных или муниципальных земель земельных участков для предоставления физическим, юридическим лицам в случаях, когда применительно к выделяемым земельным участкам устанавливаются градостроительные регламенты и на такие участки распространяется действие градостроительных регламентов. Из нормы п. 14 ст. 3 ФЗ-137 прямо следует, что в данной ситуации упраздняется ранее действовавший порядок предварительного согласования мест размещения объектов и подготовка документации по планировке территории становится единственно возможным способом действий. При этом такая подготовка может осуществляться только при одновременном наличии документов территориального планирования и правил землепользования и застройки. Обязательность наличия документов территориального планирования для подготовки документации по планировке территории определяется цитированными выше нормами ст. 3 ФЗ-137, обязательность же наличия правил землепользования и застройки определяется следующими обстоятельствами.

Во-первых, норма о том, что "с 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется", означает, что начиная с указанной даты земельные участки могут выделяться только без предварительного согласования мест размещения объектов, то есть при наличии правил землепользования и застройки посредством подготовки документации по планировке территории.

Во-вторых, ответ на вопрос, когда можно обойтись без предварительного согласования мест размещения объектов, содержится в п. 11 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации: "...предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки...". Отметим, что существовавшему в ГрК РФ от 07.05.98 термину "градостроительная документация о застройке" в ГрК РФ от 29.12.04 соответствует термин "документация по планировке". То есть выделение земельных участков без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется путем подготовки документации по планировке территории при наличии правил землепользования и застройки.

Ситуация 2: предоставление земельных участков в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и документами территориального планирования субъектов Российской Федерации. В данной ситуации следует учитывать три обстоятельства.

1. Посредством документов территориального планирования Российская Федерация и субъекты Российской Федерации определяют границы зон планируемого размещения объектов федерального и регионального значения, в пределах которых последующими действиями будут определяться границы земельных участков для предоставления.

2. Последующие действия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляются на основании утвержденных документов территориального планирования посредством подготовки документации по планировке территории. При этом "подготовка указанной документации должна осуществляться применительно к территории в границах предусмотренных документами территориального планирования зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального... значения" (ч. 11 ст. 45 ГрК РФ от 29.12.04). Кроме того, в документации по планировке территории фиксируются "границы зон планируемого размещения объектов..." (подп. "в" п. 1 ч. 3 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04), "границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального... значения" (п. 5 ч. 5 ст. 43 ГрК РФ от 29.12.04).

3. Смысл нормы п. 14 ст. 3 ФЗ-137 применительно к действиям Российской Федерации и субъектов Российской Федерации состоит в том, чтобы утвердить независимость таких действий от наличия или отсутствия правил землепользования и застройки, а также указать на то, что последствия, наступающие по истечении определенного срока, распространяются только на органы местного самоуправления, но не на органы государственной власти. Поэтому толковать данный пункт в том смысле, что органы государственной власти могут продолжать практиковать процедуры предварительного согласования мест размещения объектов, будет неверно, поскольку решение этого вопроса определяется совокупностью приведенных выше норм ГрК РФ от 29.12.04 о взаимосвязи действий по территориальному планированию и по планировке территории, осуществляемых Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Ситуация 3: после 1 января 2010 года органами местного самоуправления не подготовлены и не введены в действие правила землепользования и застройки. Эту ситуацию мы уже рассматривали, но в другом контексте, когда обсуждали вопрос (15) о том, что подготовка документов территориального планирования предопределяет иные действия в сфере управления развитием территорий, а также о последствиях отсутствия документов территориального планирования. Тогда было показано, что под минимальной активностью в сфере градостроительной деятельности для местной публичной власти следует понимать поддержание в пригодном эксплуатационном состоянии дорог и инженерно-технической инфраструктуры. Это можно делать и без генерального плана, и без правил землепользования и застройки, поскольку на указанные объекты не распространяется действие градостроительных регламентов. Прокладывать новые дороги и новые трассы инженерно-технического обеспечения можно и без указанных документов, и без документации по планировке территории, используя только акты предварительного согласования мест размещения указанных объектов строительства. Таким образом, в ситуации, "когда ничего нет", у публичной власти сохраняется возможность поддерживать жизнедеятельность на подведомственной ей территории.

Таким образом, ГрК РФ от 29.12.04 вместе с Федеральным законом "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" устанавливает предельный срок для подготовки условий, необходимых для упразднения "доставшихся в наследство" и пока еще легальных неупорядоченных действий применительно к территориям и утверждает в качестве императива переход к системным действиям, сочетающим согласованность и последовательность подготовки решений в области территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.