Вопрос 7.1. О заданных фактах, предопределяющих неизбежность выбора реальных, а не мнимых способов обеспечения комплексности территориального планирования

Выше мы уже отмечали, а сейчас считаем необходимым подчеркнуть еще раз, что ГрК РФ от 29.12.04 не существует в правовом вакууме, его нормы не являются результатом свободного, ничем не ограниченного выбора из большого числа гипотетически возможных правовых схем. Этот выбор в значительной мере был предопределен.

ГрК РФ от 29.12.04 существует в административно-правовом контексте, который определяется Конституцией РФ, устанавливающей базовые принципы федеративного устройства государства, развиваемые другими федеральными законами ("Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Указанные базовые принципы существуют в виде правовых фактов, своего рода правовых аксиом, игнорировать которые невозможно и недопустимо.

Первый факт - наличие трех уровней публичной власти: Российская Федерация, субъекты РФ, органы местного самоуправления в муниципальных районах, поселениях, городских округах.

Второй факт - наличие определенной автономии, суверенитета каждого уровня публичной власти по отношению к двум другим уровням. Такая автономия, такой суверенитет обеспечивается наличием у каждого уровня публичной власти своих собственных полномочий, которые не могут пересекаться между собой, накладываться друг на друга. Пересечение полномочий было бы неправомерным и не допускается, поскольку в этом случае один уровень публичной власти будет "поедать", фактически упразднять другой, что означало бы нарушение конституционного принципа, утверждающего наличие и суверенитет трех уровней публичной власти.

Такого рода суверенитет не является непроходимой стеной. Существуют механизмы делегирования полномочий, взаимодействия различных уровней публичной власти, что станет ниже предметом особого рассмотрения. Следует отметить, что полномочия - это одновременно и обязанности органов публичной власти перед гражданами. Полномочия-обязанности подлежат выполнению. Выполнение сопрягается с наличием ресурсов. Ресурсы - это прежде всего бюджетная система. Ресурсная обеспеченность - это условия для эффективного функционирования органов публичной власти. Такая эффективность не может быть обеспечена без дифференциации полномочий и четкого знания того, кто, за что, когда и в каком объеме отвечает. Таким образом, круг замкнулся - непересекающиеся полномочия различных уровней публичной власти являются, с одной стороны, неизбежностью в федеративном государстве, а с другой - предпосылкой для эффективного функционирования системы органов публичной власти.

Третий факт - каждый уровень и орган публичной власти имеет право (и не может быть "насильно" его лишен) осуществлять территориальное планирование в пределах своих полномочий-обязанностей и в границах территории, находящейся в юрисдикции соответствующего органа публичной власти. Возникает следующая объективная ситуация, которая при ответственном отношении к делу не может игнорироваться ни при написании федерального кодекса, ни при высказывании обвинений в адрес этого кодекса: на одной и той же локальной территории одновременно действуют и могут (а точнее, должны) осуществлять территориальное планирование путем подготовки трех разных видов документов представители трех уровней публичной власти - Российской Федерации, субъекта РФ и органов местного самоуправления. При этом ни один из трех уровней публичной власти не может быть лишен указанного права, поскольку это означало бы нарушение Конституции РФ.

Осмысление указанных фактов-оснований приводит к следующему однозначному выводу: поскольку Россия является федеративным государством, на локальных территориях всегда будут иметь неотчуждаемое право осуществлять территориальное планирование представители трех субъектов публичной власти, что делает объективным фактом наличие элементов "некомплексности", "ведомственности" (в силу невозможности унитарного подхода). И не считаться с этим объективным фактом нельзя, недопустимо.