- •Институт экономики города
- •Комментарий к градостроительному кодексу
- •Российской федерации
- •Э.К. Трутнев, л.Е. Бандорин
- •Ответы на вопросы к главе 1 градостроительного кодекса российской федерации "общие положения"
- •Вопрос 1.1. О том, как соотносятся компоненты градостроительной деятельности в определениях ГрК рф от 07.05.98 и ГрК рф от 29.12.04
- •Вопрос 2.2. О последствиях неправильных ответов на вопрос, предметом ведения каких субъектов публичной власти является законодательство о градостроительной деятельности
- •Вопрос 2.3. О примерах, иллюстрирующих противоречия между нормами регионального законодательства и нормами федерального законодательства
- •Вопрос 3.1. О новом определении понятия "застройщик"
- •Вопрос 3.2. О понятии "инвестор" и соотношении понятий "застройщик" и "инвестор"
- •Вопрос 3.3. О понятии "заказчик"
- •Вопрос 3.4. О понятии "подрядчик"
- •Ответы на вопросы к главе 2 градостроительного кодекса
- •Вопрос 4.1. О различных подходах к фиксации в федеральном законе полномочий органов публичной власти в области градостроительной деятельности
- •Вопрос 4.2. О том, как следует определять весь набор полномочий органов публичной власти в ситуации, когда ГрК рф от 29.12.04 именует в главе 2 не все полномочия, а только часть
- •Вопрос 5.1. О том, определял ли ГрК рф от 07.05.98 систему институтов, которую ликвидировал ГрК рф от 29.12.04
- •Вопрос 5.2. О том, что такое система органов исполнительной власти в области градостроительной деятельности, в изложении ГрК рф от 07.05.98
- •Вопрос 5.4. О том, как ГрК рф от 29.12.04 определяет процесс формирования системы органов, уполномоченных в области градостроительной деятельности
- •9) Выдает разрешения на строительство и разрешения на ввод объектов в эксплуатацию в случаях, определенных пунктом 8 части 6 настоящей статьи;
- •Вопрос 5.6. Об опасениях в части возможной ликвидации органов архитектуры и градостроительства на местах
- •Вопрос 6.1. О правомочности установления Градостроительным кодексом рф обязательных квалификационных требований к должностным лицам
- •Вопрос 6.3. Об установлении квалификационных требований к физическим и юридическим лицам посредством механизмов саморегулирования
- •Ответы на вопросы к главе 3 градостроительного кодекса российской федерации "территориальное планирование"
- •Вопрос 7.1. О заданных фактах, предопределяющих неизбежность выбора реальных, а не мнимых способов обеспечения комплексности территориального планирования
- •Вопрос 7.2. О гипотетическом наличии двух подходов и реальности только одного подхода к обеспечению комплексности территориального планирования в условиях федеративного государства
- •Вопрос 7.3. О концептуальном принципе ГрК рф от 29.12.04, согласно которому на локальных территориях одновременно могут осуществлять территориальное планирование органы власти трех уровней
- •Вопрос 8.3. Об определении ГрК рф от 29.12.04 оснований для принятия решений об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд
- •Вопрос 8.4. О дифференциации полномочий на две группы - полномочия, для реализации которых допускается принудительный выкуп недвижимости, и полномочия, для реализации которых он не допускается
- •Вопрос 8.5. Об определении содержания объектов различного значения - федерального, регионального, местного
- •Вопрос 9.1. О том, как заставить не делать то, что может дезорганизовать территориальное развитие
- •Вопрос 9.2. О том, как побудить делать то, что обеспечит рациональную организацию территории и реализацию планов в приемлемые сроки
- •Вопрос 9.3. О том, как в документах территориального планирования отображается с необходимой полнотой вся информация о развитии территории
- •Вопрос 10.2. О составе документов территориального планирования
- •Вопрос 10.3. О том, как в законе субъекта рф может определяться состав генерального плана поселения, городского округа
- •13. На схеме 7 - схеме развития объектов транспортной инфраструктуры:
- •2) Отображаются:
- •14. На схеме 8 - схеме развития иных объектов, включая объекты социального обслуживания:
- •2) Отображаются:
- •16. Каждая из схем генерального плана может быть представлена в виде:
- •Вопрос 12.1. О том, почему в ГрК рф от 29.12.04 не содержатся имевшиеся в ГрК рф от 07.05.98 статьи об источниках финансирования градостроительной деятельности
- •2. План реализации генерального плана подготавливается на основании и с учетом:
- •3. В плане реализации генерального плана содержатся:
- •6. План реализации генерального плана утверждается на срок не менее чем два года, по истечении которого подготавливается новый план на следующий срок продолжительностью не менее двух лет.
- •7. На основании и с учетом плана реализации генерального плана может подготавливаться программа реализации генерального плана на срок не менее чем пять лет.
- •Вопрос 12.3. О неправомерности введения института актуализации генерального плана
- •Вопрос 13.1. О том, что такое государственная экспертиза, и о необходимости разделения экспертизы документов градостроительного проектирования и проектной документации
- •Вопрос 13.2. О том, как решались вопросы государственной экспертизы документов градостроительного проектирования в ГрК рф от 07.05.98 и как они решаются ГрК рф от 29.12.04
- •Вопрос 13.3. О содержании компромиссного решения о государственной экспертизе документов территориального планирования, закрепленного в ГрК рф от 29.12.04
- •Вопрос 13.4. О проведении государственной экспертизы документов территориального планирования и документации по планировке территории на переходном этапе
- •Вопрос 14.1. О положениях, позициях, которые согласно ГрК рф от 07.05.98 должны были входить в состав государственных градостроительных нормативов и правил
- •Вопрос 14.2. О "внутренней" структуре государственных градостроительных нормативов и правил, их "внешнем" соответствии иным нормативам согласно ГрК рф от 07.05.98
- •Вопрос 14.3. О формально-юридическом статусе государственных градостроительных нормативов и правил согласно ГрК рф от 07.05.98
- •Вопрос 14.4. О содержании, статусе и составе региональных и местных нормативов градостроительного проектирования согласно ГрК рф от 29.12.04
- •Вопрос 14.5. О технологии территориального планирования в части соблюдения требований безопасности в период отсутствия принятых посредством законов технических регламентов
- •Часть 2 ст. 49 ГрК рф от 07.05.98:
- •Часть 2 ст. 50 ГрК рф от 07.05.98:
- •Вопрос 15.3. О том, что в ГрК рф от 29.12.04 якобы упущены вопросы установления, изменения границ населенных пунктов - границ "земель поселений"
- •Вопрос 15.4. О принципе косвенного давления - через последствия - на публичную власть в целях принуждения к осуществлению градостроительной деятельности и поднятия ее статуса
- •Вопрос 16.1. О том, как в законе субъекта рф могут детализироваться нормы ГрК рф от 29.12.04 об обязательной совместной подготовке документов территориального планирования
- •Вопрос 16.2. О том, можно ли в целях совместной подготовки документов территориального планирования привлечь одного подрядчика для подготовки различных документов территориального планирования
- •Ответы на вопросы к главе 4 градостроительного кодекса российской федерации "градостроительное зонирование"
- •Вопрос 18.1. О том, в чем заключались новеллы ГрК рф от 07.05.98, связанные с введением института правового зонирования
- •Вопрос 18.2. О том, что нового в развитие института градостроительного (правового) зонирования ввел Земельный кодекс Российской Федерации 2001 года (под термином "зонирование территорий")
- •Вопрос 19.1. Об исходном основании, общем для двух возможных подходов к пониманию содержания градостроительного зонирования
- •Вопрос 19.2. О содержании правового подхода к пониманию и осуществлению градостроительного зонирования
- •Вопрос 19.3. О содержании административно-технологического подхода к пониманию и осуществлению градостроительного зонирования
- •Вопрос 19.4. О проявлениях административно-технологического подхода к пониманию градостроительного зонирования
- •Вопрос 20.1. О преемственности норм ГрК рф от 07.05.98 и ГрК рф от 29.12.04 в части соотношения функционального и градостроительного зонирования
- •Вопрос 20.2. О том, почему в генеральных планах поселений, городских округов выполняется функциональное зонирование, а в других документах территориального планирования - нет
- •Вопрос 23.2. О последствиях установления ограничений использования недвижимости посредством санитарно-защитных и водоохранных зон
- •Вопрос 24.1. О том, почему действие градостроительного регламента не распространяется на объекты культурного наследия
- •Вопрос 24.2. О принципиальном отличии технологии установления зон охраны объектов культурного наследия от технологии установления санитарно-защитных и водоохранных зон
- •Вопрос 24.4. О том, по каким организационным схемам должно происходить отражение зон ограничений в генеральных планах поселений, городских округов
- •Вопрос 24.6. О том, как должны отражаться в правилах землепользования и застройки зоны ограничений и должны ли органы местного самоуправления утверждать зоны ограничений
- •Вопрос 24.9. О некоторых противоречиях и пробелах законодательства об объектах культурного наследия
- •Вопрос 25.1. О документах - основаниях для подготовки проекта правил землепользования и застройки
- •Вопрос 25.2. О субъектах работ по подготовке проекта правил землепользования и застройки
- •Вопрос 25.3. О проверке подготовленного проекта, публичных слушаниях и утверждении правил землепользования и застройки
- •Вопрос 26.2. Об основных типологических видах градостроительного зонирования и их обобщенных характеристиках
- •Вопрос 26.3. О множественности путей введения градостроительного зонирования и его типологических особенностях, модифицированных применительно к российским условиям
- •Ответы на вопросы к главе 5 градостроительного кодекса российской федерации "планировка территории"
- •Вопрос 27.1. О видах документации по планировке территории
- •Вопрос 27.2. Об особенностях подготовки документации по планировке территории различными органами публичной власти
- •Вопрос 27.3. О том, как соотносится планировка территории с предшествующими действиями по территориальному планированию и градостроительному зонированию
- •Вопрос 27.4. Об особенностях подготовки документации по планировке территории в переходный период и после его окончания
- •Вопрос 27.5. О соотношении правил землепользования и застройки и документации по планировке территории
- •Вопрос 27.6. О том, как соотносится планировка территории с последующими действиями по архитектурно-строительному проектированию и строительству
- •Вопрос 27.7. О том, что действия по планировке территории осуществляются применительно ко всем территориям
- •Вопрос 27.8. О том, когда не требуется подготовка документации по планировке территории
- •Вопрос 28.1. О выделении элементов планировочной структуры
- •Вопрос 28.2. Об установлении параметров планируемого развития элементов планировочной структуры и составе проектов планировки
- •Вопрос 29.2. О "вхождении" на занятую правами третьих лиц застроенную территорию
- •Вопрос 29.3. О "вхождении" на свободную, не обремененную правами третьих лиц, незастроенную и неразмежеванную территорию
- •Вопрос 30.1. Об определении понятия "межевание"
- •Вопрос 30.2. О составе проектов межевания
- •Вопрос 31.1. О подготовке градостроительных планов земельных участков в виде отдельных документов
- •Вопрос 31.2. О назначении градостроительных планов земельных участков и о содержащейся в них информации
- •Вопрос 31.3. О форме градостроительного плана земельного участка
- •Вопрос 31.4. О том, какие случаи должны быть отражены в форме градостроительного плана земельного участка при подготовке его в составе документации по планировке территории
- •Вопрос 33.1. Относительно того, что в ГрК рф от 29.12.04 якобы не упоминается тема выделения земельных участков, необходимых для государственных или муниципальных нужд
- •Вопрос 33.2. О том, что ГрК рф от 29.12.04 якобы должен предоставить субъектам Российской Федерации полномочия относительно резервирования земель, земельных участков
- •Вопрос 34.1. О последовательных стадиях обеспечения застройки объектами социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры
- •Вопрос 34.2. О неверном утверждении, согласно которому отсутствие проектов планировки не является препятствием для разработки проектов межевания и градостроительных планов земельных участков
- •Вопрос 35.1. О действиях органов власти по упорядочению и развитию планировочной структуры города
- •Вопрос 35.2. О контроле органов власти за деятельностью частных лиц при разделении, объединении, изменении границ земельных участков
- •Вопрос 36.1. О градостроительной подготовке земельных участков из состава государственных или муниципальных земель
- •Вопрос 36.2. О выделении публичных земель посредством градостроительной подготовки земельных участков
- •Ответы на вопросы к главе 6 градостроительного кодекса
- •Российской федерации "архитектурно-строительное
- •Проектирование, строительство, реконструкция объектов
- •Капитального строительства"
- •Вопрос 37.1. О том, как ГрК рф от 29.12.04 определяет права
- •Вопрос 37.2. О том, как некоторыми региональными актами неверно определяются права публичных и частных субъектов в отношении документов градостроительного проектирования и проектной документации
- •Вопрос 37.3. О том, как нормы региональных актов демонстрируют экономические мотивации, оправдывающие необходимость региональной системы проектирования, противоречащей федеральному законодательству
- •Вопрос 38.1. О том, во всех ли без исключения случаях государство должно проводить государственную экспертизу проектной документации
- •Вопрос 38.2. О том, что изменил ГрК рф от 29.12.04 в отношении государственной экспертизы проектной документации и почему такие изменения неизбежно должны быть сделаны
- •Вопрос 38.3. О том, как законодательно определен переход к новой системе организации государственной экспертизы проектной документации
- •Вопрос 39.1. О правовом статусе и содержании разрешения на строительство
- •Вопрос 39.2. О том, уполномоченные органы каких уровней власти, в каких случаях и на строительство каких объектов выдают разрешения
- •Вопрос 39.3. Об особенностях выдачи разрешений на строительство органами местного самоуправления
- •Вопрос 39.4. О сроке действия разрешения на строительство, его переоформлении и продлении
- •Вопрос 39.5. О правовом статусе и содержании разрешения на ввод объекта в эксплуатацию
- •Вопрос 40.1. О том, что подготовка проектной документации не требуется при индивидуальном жилищном строительстве
- •Вопрос 40.2. О том, как должен осуществляться контроль за действиями в случаях, когда ГрК рф от 29.12.04 не предусмотрена выдача разрешений на строительство
- •Вопрос 41.1. Об основных положениях применительно к техническим условиям и информации о плате за подключение
- •Вопрос 41.2. О том, что такое заранее подготовленные содержательные основания для определения технических условий и информации о плате за подключение
- •Ответы на вопросы к главе 7 градостроительного кодекса российской федерации "информационное обеспечение градостроительной деятельности"
- •Вопрос 42.1. О соотношении положений ГрК рф от 29.12.04 и ГрК рф от 07.05.98 в части правовой логики построения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности
- •Вопрос 42.2. О мнимой утрате органами государственной власти инструментов и методов информационного обеспечения градостроительной деятельности в связи с новеллами ГрК рф от 29.12.04
- •Вопрос 43.1. О том, почему ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности должно осуществляться именно на местном уровне
- •Вопрос 43.2. Об отличии информационных систем обеспечения градостроительной деятельности от архивов документов в области градостроительной деятельности
- •Вопрос 44.1. О том, включают ли информационные системы обеспечения градостроительной деятельности сведения о документах или копии самих документов
- •Вопрос 45.1. О дежурных планах и картах
- •Вопрос 45.2. О якобы негативных последствиях для субъектов Российской Федерации, возникающих вследствие упразднения государственного градостроительного кадастра
- •Ответы на вопросы к главе 8 градостроительного кодекса российской федерации "ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности"
- •Ответы на вопросы к главе 9 градостроительного кодекса
- •Вопрос 47.1. Об оценке ситуации с позиции применения законодательных норм
- •Вопрос 47.2. Об оценке ситуации с позиции содержания действующих законодательных норм
- •Федеральный закон о введении в действие
Вопрос 5.1. О том, определял ли ГрК рф от 07.05.98 систему институтов, которую ликвидировал ГрК рф от 29.12.04
Отличие ГрК РФ от 29.12.04 от ранее действовавшего ГрК РФ от 07.05.98 в части определения полномочий органов публичной власти состоит только в одном, но весьма примечательном и важном обстоятельстве. ГрК РФ от 29.12.04 делает только один шаг, определяя и адресуя полномочия в области градостроительной деятельности соответствующим уровням публичной власти - органам государственной власти Российской Федерации (ст. 6), органам государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 7) и органам местного самоуправления (ст. 8), и не делает следующего шага - не дает наименований (имен собственных) конкретным органам в составе указанных органов публичной власти, которые непосредственно должны быть уполномочены на осуществление градостроительной деятельности, и не определяет полномочия именно этих органов, так сказать, "органов второго эшелона" публичной власти.
ГрК РФ от 07.05.98 сделал два шага. Во-первых, в отдельной главе III определены полномочия в области градостроительной деятельности и адресованы соответствующим уровням публичной власти - органам государственной власти Российской Федерации в лице Правительства Российской Федерации (ст. 21), органам государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 22) и органам местного самоуправления; эти полномочия определены как "предметы ведения" (ст. 23). Во-вторых, в отдельной главе IV не только даны конкретные наименования (имена собственные) органам публичной власти второго эшелона, уполномоченным на осуществление градостроительной деятельности: "органы архитектуры и градостроительства", но и определены их конкретные полномочия на каждом уровне публичной власти.
Значит, адресуемый ГрК РФ от 29.12.04 упрек в части ликвидации системы органов может относиться только к тому, что новый Градостроительный кодекс, в отличие от прежнего, не сделал второго шага - не дал имен собственных органам, уполномоченным на осуществление градостроительной деятельности (органы архитектуры и градостроительства), и не специфицировал для этих органов второго эшелона полномочий, конкретизирующих полномочия органов публичной власти первого эшелона.
Спрашивается, почему ГрК РФ от 07.05.98, в отличие от ГрК РФ от 29.12.04, смог сделать этот "второй шаг" и был ли он сделан в действительности?
Изначально в Конституции Российской Федерации 1993 г. были установлены следующие нормы, однозначно толкующие то, что федеральное законодательство не должно определять структуру федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления:
- "в ведении Российской Федерации находятся: ...установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти" (ст. 71);
- "система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом" (ч. 1 ст. 77);
- "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" (ст. 12);
- "структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно" (ч. 1 ст. 131).
Таким образом, ГрК РФ от 07.05.98, делая второй шаг, называя именами собственными органы архитектуры и градостроительства и определяя полномочия этих органов, изначально не соответствовал положениям Конституции РФ.
Позднее указанные выше положения Конституции были закреплены в базовых федеральных законах, касающихся разграничения полномочий органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в ст. 17 устанавливает, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 37 предусматривает, что структура местной администрации (исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления) утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Таким образом, необходимо признать следующее.
1. На самом деле ГрК РФ от 07.05.98 не имел права делать второй шаг. Поскольку он все-таки был сделан как номинальное действие в виде размещения соответствующих словосочетаний в законе, ГрК РФ от 07.05.98 изначально вошел в противоречие с Конституцией РФ. Факт номинального наличия указанных имен собственных в ГрК РФ от 07.05.98 являлся правовым фантомом, с ним не могли быть связаны никакие юридические последствия, и по формально-юридическим признакам он не был правомочен предопределять административные действия на практике.
2. ГрК РФ от 29.12.04 не имел возможности делать второй шаг, и этот шаг не был сделан, то есть не было допущено противоречие Конституции РФ.
Факт отсутствия в ГрК РФ от 29.12.04 имен собственных совсем не означает упразднения органов архитектуры и градостроительства. Напротив, ГрК РФ от 29.12.04, конкретизируя и расширяя объем полномочий органов публичной власти в сфере градостроительной деятельности, устанавливая последствия за бездействие в этой области, повышает значимость и актуальность деятельности указанных органов. Об этом более определенно и предметно будет говориться далее применительно к различным проблемным вопросам градостроительной деятельности.
Теперь необходимо разобраться в том, что такое система органов исполнительной власти в области регулирования градостроительной деятельности. Для начала постараемся понять, как этот вопрос решался в ГрК РФ от 07.05.98, а затем обратимся к ГрК РФ от 29.12.04.