Добавил:
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
ГрК_комм_Трутнев_2010.doc
Скачиваний:
92
Добавлен:
25.07.2017
Размер:
3.11 Mб
Скачать

Вопрос 5.1. О том, определял ли ГрК рф от 07.05.98 систему институтов, которую ликвидировал ГрК рф от 29.12.04

Отличие ГрК РФ от 29.12.04 от ранее действовавшего ГрК РФ от 07.05.98 в части определения полномочий органов публичной власти состоит только в одном, но весьма примечательном и важном обстоятельстве. ГрК РФ от 29.12.04 делает только один шаг, определяя и адресуя полномочия в области градостроительной деятельности соответствующим уровням публичной власти - органам государственной власти Российской Федерации (ст. 6), органам государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 7) и органам местного самоуправления (ст. 8), и не делает следующего шага - не дает наименований (имен собственных) конкретным органам в составе указанных органов публичной власти, которые непосредственно должны быть уполномочены на осуществление градостроительной деятельности, и не определяет полномочия именно этих органов, так сказать, "органов второго эшелона" публичной власти.

ГрК РФ от 07.05.98 сделал два шага. Во-первых, в отдельной главе III определены полномочия в области градостроительной деятельности и адресованы соответствующим уровням публичной власти - органам государственной власти Российской Федерации в лице Правительства Российской Федерации (ст. 21), органам государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 22) и органам местного самоуправления; эти полномочия определены как "предметы ведения" (ст. 23). Во-вторых, в отдельной главе IV не только даны конкретные наименования (имена собственные) органам публичной власти второго эшелона, уполномоченным на осуществление градостроительной деятельности: "органы архитектуры и градостроительства", но и определены их конкретные полномочия на каждом уровне публичной власти.

Значит, адресуемый ГрК РФ от 29.12.04 упрек в части ликвидации системы органов может относиться только к тому, что новый Градостроительный кодекс, в отличие от прежнего, не сделал второго шага - не дал имен собственных органам, уполномоченным на осуществление градостроительной деятельности (органы архитектуры и градостроительства), и не специфицировал для этих органов второго эшелона полномочий, конкретизирующих полномочия органов публичной власти первого эшелона.

Спрашивается, почему ГрК РФ от 07.05.98, в отличие от ГрК РФ от 29.12.04, смог сделать этот "второй шаг" и был ли он сделан в действительности?

Изначально в Конституции Российской Федерации 1993 г. были установлены следующие нормы, однозначно толкующие то, что федеральное законодательство не должно определять структуру федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления:

- "в ведении Российской Федерации находятся: ...установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти" (ст. 71);

- "система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом" (ч. 1 ст. 77);

- "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" (ст. 12);

- "структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно" (ч. 1 ст. 131).

Таким образом, ГрК РФ от 07.05.98, делая второй шаг, называя именами собственными органы архитектуры и градостроительства и определяя полномочия этих органов, изначально не соответствовал положениям Конституции РФ.

Позднее указанные выше положения Конституции были закреплены в базовых федеральных законах, касающихся разграничения полномочий органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в ст. 17 устанавливает, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ст. 37 предусматривает, что структура местной администрации (исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления) утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Таким образом, необходимо признать следующее.

1. На самом деле ГрК РФ от 07.05.98 не имел права делать второй шаг. Поскольку он все-таки был сделан как номинальное действие в виде размещения соответствующих словосочетаний в законе, ГрК РФ от 07.05.98 изначально вошел в противоречие с Конституцией РФ. Факт номинального наличия указанных имен собственных в ГрК РФ от 07.05.98 являлся правовым фантомом, с ним не могли быть связаны никакие юридические последствия, и по формально-юридическим признакам он не был правомочен предопределять административные действия на практике.

2. ГрК РФ от 29.12.04 не имел возможности делать второй шаг, и этот шаг не был сделан, то есть не было допущено противоречие Конституции РФ.

Факт отсутствия в ГрК РФ от 29.12.04 имен собственных совсем не означает упразднения органов архитектуры и градостроительства. Напротив, ГрК РФ от 29.12.04, конкретизируя и расширяя объем полномочий органов публичной власти в сфере градостроительной деятельности, устанавливая последствия за бездействие в этой области, повышает значимость и актуальность деятельности указанных органов. Об этом более определенно и предметно будет говориться далее применительно к различным проблемным вопросам градостроительной деятельности.

Теперь необходимо разобраться в том, что такое система органов исполнительной власти в области регулирования градостроительной деятельности. Для начала постараемся понять, как этот вопрос решался в ГрК РФ от 07.05.98, а затем обратимся к ГрК РФ от 29.12.04.