Вопрос 37.3. О том, как нормы региональных актов демонстрируют экономические мотивации, оправдывающие необходимость региональной системы проектирования, противоречащей федеральному законодательству

Для рассматриваемой региональной системы проектирования представленные выше противоречия с федеральным законодательством являются совокупностью формальных, но главное внешних и необязательных факторов. Анализ показывает, что внутри себя эта система четко выстроена и отражает особый подход и особую идеологию регулирования градостроительной деятельности. Чтобы проследить эту логику, предлагается собрать воедино основные положения, на которых основана рассматриваемая региональная система проектирования, и затем подвести некоторые итоги. Эти положения перечислены далее.

1. Застройщики рассматриваются как лица, имеющие только намерения, но не права на земельные участки.

2. Выполняется единое действие, в котором сопряжены два вида проектирования (градостроительное проектирование и архитектурно-строительное проектирование) без необходимого выделения правового статуса продуцируемых каждым из них отдельных результатов.

3. Действия по установлению границ земельных участков являются второстепенными. С самого начала и вплоть до завершения инвестиционного процесса границы земельных участков не устанавливаются точно и остаются ориентировочными, подлежащими изменению в зависимости от меняющихся параметров проектируемых объектов, что создает правовую неопределенность и высокую вероятность возникновения конфликтов с правообладателями соседних объектов недвижимости.

4. Утверждается представление о мнимом наличии "ничьих застроенных территорий", которыми якобы администрация свободно может распоряжаться в пользу инвесторов, невзирая на фактическое наличие прав третьих лиц, а также неправомерное, противоречащее федеральному законодательству использование "уплотняющих" нормативов при выделении земельных участков многоквартирных домов.

5. Проектную документацию вопреки нормам федерального законодательства во всех без исключения случаях утверждает уполномоченный орган власти.

6. Отсутствуют градостроительные регламенты (и принципиальным образом не устанавливаются посредством правил землепользования и застройки), используя которые орган власти мог бы заранее, до начала подготовки проектной документации, определить и зафиксировать для последующего исполнения застройщиками предельные параметры возможного строительства на соответствующих земельных участках.

7. Утверждается система натурального обмена в виде показателя доли города, которую как фиксированный процент определенного количества построенных квартир (или их денежного эквивалента) инвестор обязан передать администрации в соответствии с инвестиционным контрактом.

Приняв во внимание перечисленные положения, можно воспроизвести логику и последовательность процесса, мотивации его участников, а также результаты в виде характерных особенностей практикуемой региональной системы проектирования, возникающих как неизбежное следствие специфических квазиправовых норм.

1. Изыскано место (неважно, по чьей инициативе, администрации или инвестора) для последующего более точного выявления границ земельного участка. Индивидуальными административными решениями в процессе проектирования границы земельного участка могут изменяться, поскольку, как правило, являются ориентировочными. Квазиправовая возможность для таких изменений обеспечивается неверным, но полезным для дела представлением о расположении земельного участка на хотя и застроенной, но свободной территории: для выделения единичного земельного участка под строительство межевание всего квартала не является обязательным, а до тех пор, пока квартал не размежеван, предлагается считать, что участки многоквартирных домов распространяются не далее их отмостки, оставляя территорию квартала якобы свободной для того, чтобы ее можно было занять уплотняющей застройкой. В силу отсутствия подлинных юридически значимых и публично предъявленных градостроительных регламентов ни на одном земельном участке заведомо не определяются и не могут быть гарантированы предельные объемы возможного строительства. Но зато такие объемы могут устанавливаться и изменяться в достаточно широких пределах индивидуальными административными решениями, "творчеством" должностных лиц.

2. Инвестор заинтересован в том, чтобы получить как можно более высокую прибыль и окупить затраты. Для этого он должен выполнить определенные обязательства, включая предоставление городу его доли, и использовать по максимуму возможности - построить здание в таком объеме, чтобы поступления от продажи помещений в этом здании перекрыли бы на максимально возможную величину затраты. У инвестора есть только один способ для определения искомого максимума - подготавливать и обеспечивать принятие индивидуальных административных решений, то есть договариваться с лицами, уполномоченными принимать такие "творческие" решения.

3. Затраты инвестора - это прежде всего доля города. Администрация заинтересована в том, чтобы эта доля была максимальной применительно к каждому земельному участку, предоставляемому каждому инвестору, и путем принятия особых правовых актов создала необходимые квазиправовые инструменты для того, чтобы обеспечить свой максимум. Таким инструментом, в частности, является утверждение уполномоченным органом архитектурного проекта, а фактически - проектной документации (см. выше). С экономической точки зрения такое утверждение означает одновременное определение максимальных объемов строительства, в которых заинтересован инвестор для обеспечения приемлемой прибыли, и максимального размера доли города. После этого определение конкретного показателя доли города, который фиксируется в инвестиционном контракте и утверждается правовым актом, становится, как говорится, делом техники.

Получается, что, с одной стороны, экономические интересы инвесторов и администрации сходятся и состоят в том, чтобы "выжимать максимум" из каждого земельного участка, каждой точки города. Но, с другой стороны, стремление к экономическому максимуму никак не согласуется с тем пределом, который могла бы воспринять городская среда, и часто все пределы просто игнорируются. При этом нормативная правовая база, которая фактически отрицает необходимость установления подлинных градостроительных регламентов, гарантирует, что такие пределы с позиций городской среды администрацией предъявлены не будут и не помешают реализации обоюдного стремления и администрации и инвесторов к нелимитируемому экономическому максимуму. Спонтанно возникающие в теле города многочисленные "свечки-высотки" есть не что иное, как объективное и неизбежное проявление принципиально не ограничиваемого властью экономического стремления к максимуму, а вовсе не проявление заботы уполномоченных должностных лиц о своеобразии города и создании его особого архитектурного стиля. Максимизация совокупных долей города в потоке инвестиционных контрактов не означает оптимизации развития города ни с градостроительной, ни с экономической, ни с социальной, ни с экологической точек зрения.

Региональная нормативная правовая база построена так, чтобы сделать неопределенность фундаментальным принципом системы и одновременно предложить способ преодоления этой неопределенности - посредством индивидуальных решений уполномоченных должностных лиц.

Круг замыкается. Становится ясным логический костяк региональной системы проектирования:

а) нужно обеспечить долю города;

б) чтобы обеспечить городу его долю, нужно допустить возможность выжимать максимум из земельных участков;

в) чтобы обеспечить такую возможность, надо создать неопределенность - отказаться от введения юридически значимых, публично предъявленных и для всех граждан открытых градостроительных регламентов - пределов;

г) неопределенность требует прикрытия в виде производства многочисленных документов, фиксирующих промежуточные технологические, но не обладающие юридической силой результаты проектирования;

д) создав и прикрыв неопределенность технологическими, не несущими правовой нагрузки документами и гарантировав тем самым поддержание неопределенности, можно спокойно "переключить стрелки" на обеспечение функционирования системы по принципу индивидуального принятия "творческих" решений уполномоченными должностными лицами.

Вопрос (38) о государственной экспертизе

проектной документации

Застройщику проектная документация нужна для того, чтобы получить разрешение на строительство, построить объект и, получив разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, стать собственником объекта и использовать его для своих нужд или распорядиться им в пользу других лиц. Намерения застройщика могут быть воплощены в жизнь только в том случае, если проектная документация соответствует всем установленным требованиям. Факт наличия такого соответствия определяется проверкой. Поэтому проверка проектной документации есть действие, в котором застройщик кровно заинтересован. Такую проверку могут выполнять разные субъекты, например частные лица - застройщики, заказчики, разработчики проектной документации, привлекаемые частные эксперты, а также представители органов, уполномоченных на проведение государственной экспертизы проектной документации. И сразу возникает вопрос об ответственности.