Вопрос 25.3. О проверке подготовленного проекта, публичных слушаниях и утверждении правил землепользования и застройки

Перед обсуждением и утверждением подготовленного проекта правил землепользования и застройки последний в обязательном порядке должен пройти проверку органа местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования (ч. 9 ст. 31 ГрК РФ от 29.12.04). ГрК РФ от 29.12.04 не определяет, как именно орган местного самоуправления должен осуществлять свое полномочие по проверке проекта правил. Он может действовать самостоятельно, например через уполномоченный орган в области градостроительной деятельности (орган архитектуры и градостроительства), или обращаться к специалистам-экспертам на предмет подготовки и представления заключений о соответствии проекта правил требованиям законодательства, или использовать иные способы проверки.

Что касается проведения публичных слушаний, то, в отличие от ГрК РФ от 07.05.98, который не регламентировал этот процесс, ГрК РФ от 29.12.04 вводит достаточное описание данного института (ч. ч. 11 - 15 ст. 31). Утверждает правила землепользования и застройки представительный орган местного самоуправления.

Изложенные выше нормы ГрК РФ от 29.12.04 и приведенные аргументы убедительно свидетельствуют о том, что суждение "градостроительные регламенты устанавливаются органами местного самоуправления без необходимых проработок и обоснований" не соответствует реальному положению дел.

Вопрос (26) о том, какая модель градостроительного

зонирования - американская, французская, немецкая

или иная - зафиксирована ГрК РФ от 29.12.04

В процессе подготовки и после введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 некоторые профессионалы градостроительного проектирования высказывались и продолжают высказываться в том смысле, что отечественной практике навязывается чуждая ей североамериканская модель градостроительного зонирования, которая пагубно отразится на организации российских территорий и разрушит национальную систему градостроительного проектирования. Следует, правда, отметить, что дискуссия по данному вопросу запоздала лет эдак на 8 - 10, поскольку:

1) градостроительное зонирование было введено в отечественную практику не ГрК РФ от 29.12.04, а ГрК РФ от 07.05.98;

2) градостроительное зонирование было закреплено и развито Земельным кодексом Российской Федерации в 2001 году (под термином "зонирование территорий");

3) ГрК РФ от 29.12.04 в отношении градостроительного зонирования не внес принципиально новых, ранее отсутствовавших в федеральном законодательстве положений, а только развил процедурные нормы введения градостроительного зонирования.

Обсуждение этого вопроса предполагает знание фактов и адекватную оценку зарубежной практики, что имеет место далеко не всегда. Оно весьма полезно, поскольку помогает понять, где мы находимся, отличаемся ли от других, и если да, то чем, куда нам двигаться, стоит ли вообще перенимать опыт других, и если да, то как и до какой степени, сохраним ли мы при этом свою специфику и т.д. <1>.

--------------------------------

<1> При подготовке ответа на поставленный вопрос использовались следующие публикации: Baugesetzbuch. 19 Auflage. Munchen, 1989; Garner J.F. (ed). Planning law in Western Europe. N.Y., 1977; Basic planning law practice. L., 1988. P. 3; Hagman D.G., Juergensmeyer J.C. Urban and Land Development Control Law. West Publishing Co., St. Paul, Minn., 1986; Code de L'Urbanisme. Jurisprudence Generale Dalloz-1980; Trutnev E., Valletta W., Yakoubov M. Progress and Problems in Reforming Urban Land Use and Development Regulation in the Russian Federation // Urban Studies. Vol. 41. N 7, 1269 - 1282. June 2004; Трутнев Э.К. Использование городских территорий. Зарубежная и отечественная практика (раздел "Зарубежное градостроительное законодательство"). М.: ВНИИТАГ Госкомархитектуры, 1990; Правовое зонирование города. Введение в проблемы градорегулирования в рыночных условиях / Под ред. Э.К. Трутнева, 2-е изд., доп. М.: Фонд "Институт экономики города", 2002.

Поскольку особенности систем регулирования землепользования и застройки в разных странах интересны нам прежде всего с точки зрения возможности их применения в России, мы не будем подробно рассматривать многочисленные, разнообразные и подчас противоречивые детали этих систем, а сосредоточим свое внимание на:

- общих, универсальных принципах градостроительного зонирования, существующих во всех развитых странах, необходимости и возможности применения градостроительного зонирования в отечественной практике;

- основных типологических видах градостроительного зонирования и их обобщенных характеристиках;

- множественности путей введения градостроительного зонирования и его типологических особенностях, модифицированных применительно к российским условиям.

Вопрос 26.1. Об общих, универсальных принципах градостроительного зонирования, существующих во всех развитых странах, необходимости и возможности применения градостроительного зонирования в отечественной практике

Градостроительное зонирование существует в условиях рынка недвижимости, когда у объектов недвижимости могут меняться субъекты владения, то есть в условиях оборота недвижимости. Это обстоятельство кардинальным образом отличает систему градостроительного зонирования от системы градостроительства социалистического толка, когда субъект собственности оставался неизменным и был представлен унифицированным государством, а в отношении объектов недвижимости не менялся субъект собственности. В условиях рынка недвижимости возникает объективная необходимость установить права на использование и строительное изменение объектов недвижимости таким образом, чтобы эти права могли существовать вне зависимости от намерений конкретных владельцев и сохранять свою силу при смене владельцев. В этом состоит фундаментальный принцип, присущий всем национальным системам градостроительного зонирования. Различия же состоят в том, как эти права устанавливаются, вводятся и применяются.

Приступая к формированию своих локальных рынков недвижимости, города России не могут быть исключениями из общих универсальных закономерностей функционирования рынка недвижимости. Поэтому они стоят перед объективной необходимостью введения системы градостроительного зонирования.

Что касается возможности применения градостроительного зонирования в отечественной практике, то здесь следует подчеркнуть два обстоятельства - исторического и технического свойства. В историческом плане отметим, что в досоциалистический период в России существовал рынок недвижимости, и принципы градостроительного зонирования уже использовались в практике градорегулирования, но не получили дальнейшего развития по причине смены экономического строя. В техническом же плане можно сказать, что принципы зонирования (в прагматических терминах функционального и строительного зонирования) практиковались и в социалистический период отечественной истории. Поэтому нет никаких оснований утверждать, что градостроительное зонирование является полностью чуждым для отечественной практики инструментом регулирования градостроительной деятельности.