Вопрос 23.2. О последствиях установления ограничений использования недвижимости посредством санитарно-защитных и водоохранных зон

Обсудим далее несколько вопросов частного характера, ответы на которые позволят нам ответить на поставленный общий вопрос:

- вопрос о том, что правилами землепользования и застройки не могут устанавливаться градостроительные регламенты, ухудшающие возможности использования объектов недвижимости; то есть о том, что правила могут либо фиксировать сложившуюся ситуацию, не ухудшая ее, либо создавать возможности для улучшения сложившейся ситуации для правообладателей объектов недвижимости;

- вопрос о последствиях установления санитарно-защитных зон для правообладателей объектов недвижимости, являющихся источником вредного воздействия на окружающую среду;

- вопрос о последствиях для правообладателей объектов недвижимости, расположенных в санитарно-защитных и водоохранных зонах.

Вопрос о том, что правилами землепользования и застройки не могут устанавливаться градостроительные регламенты, ухудшающие возможности использования недвижимости; то есть о том, что правила могут либо фиксировать сложившуюся ситуацию, не ухудшая ее, либо создавать возможности для улучшения сложившейся ситуации для правообладателей недвижимости.

Это базовое положение нуждается в доказательстве. Оно характеризует специфику градостроительного зонирования и имеет исключительно важное значение. Нормами ГрК РФ от 29.12.04 закреплено следующее:

- "правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: ...обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства" (п. 3 ч. 1 ст. 30 ГрК РФ от 29.12.04);

- "физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке" (ч. 4 ст. 32 ГрК РФ от 29.12.04);

- "предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются... физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений" (п. 5 ч. 3 ст. 33 ГрК РФ от 29.12.04).

Поэтому исключительно важно начинать подготовку проекта правил землепользования и застройки с фиксации сложившегося на данный момент землепользования как факта, опираясь на который, можно продвигаться вперед в сторону улучшения ситуации, вырабатывая соответствующие предложения. При этом надо понимать, что схема сложившегося землепользования - это нечто большее, чем дежурный опорный план, фиксирующий места расположения планировочных элементов, конфигурацию земельных участков и строений на них. Помимо этого указанная схема должна содержать еще информацию о том, по какому назначению используются объекты недвижимости в исходный момент подготовки проекта правил.

Применительно к объектам, которые являются источниками вредного воздействия на окружающую среду и вокруг которых устанавливаются санитарно-защитные зоны, есть два способа действий в зависимости от целесообразности и обоснованности соответствующих решений (в том числе "подсказанных" генеральным планом):

1) "легализовать" такие объекты путем определения соответствующей производственной зоны;

2) "отказать в легализации" таким объектам путем определения не производственной, а иной зоны, скажем, общественно-деловой или жилой, таким образом, что потенциальная эффективность использования соответствующей территории повышается.

В первом случае объект не только может продолжать эксплуатироваться в том качестве, в котором он существовал до момента принятия правил землепользования и застройки, но и развиваться путем увеличения площадей, наращивания производственных мощностей. Во втором случае объект переводится в статус объекта несоответствующего использования: он может либо продолжать эксплуатироваться в том качестве, в котором он существовал до момента принятия правил землепользования и застройки, но без увеличения площадей, без наращивания производственных мощностей, либо может быть перепрофилирован, реконструирован для использования по другому назначению, более эффективному с экономической точки зрения. Таким образом, для правообладателей подобных объектов ситуация как минимум не ухудшается (за исключением случаев, связанных с проявлениями опасности для жизни и здоровья людей, окружающей среды, объектов культурного наследия).

Фактически градостроительное зонирование, не ухудшая ситуацию со сложившимся землепользованием, создает правовые предпосылки для формирования экономических мотиваций, побуждающих к преобразованиям сложившегося землепользования в сторону его улучшения, в том числе путем перепрофилирования и перебазирования вредных производств из центральных и срединных зон городов.

Применительно к объектам несоответствующего использования действуют нормы ч. ч. 8 - 10 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04:

"8. Земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

9. Реконструкция указанных в части 8 настоящей статьи объектов капитального строительства может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Изменение видов разрешенного использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом.

10. В случае если использование указанных в части 8 настоящей статьи земельных участков и объектов капитального строительства продолжается и опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия, в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких земельных участков и объектов".

Вопрос о последствиях установления санитарно-защитных зон для правообладателей объектов недвижимости, являющихся источником вредного воздействия на окружающую среду.

По факту наличия санитарно-защитной зоны для указанных правообладателей наступают два вида последствий:

1) компенсация другим правообладателям объектов недвижимости за налагаемые ограничения на использование чужого имущества;

2) плата за ту часть территории санитарно-защитной зоны, которая является свободной от земельных участков, правообладателями которых являются третьи лица.

Последствия в виде компенсации другим правообладателям объектов недвижимости за налагаемые ограничения на использование недвижимости. Пунктом 5 ст. 57 Земельного кодекса Российской Федерации, во-первых, установлена необходимость возмещения убытков в рассматриваемых случаях, а во-вторых, определено, как устанавливается порядок возмещения убытков: "...порядок возмещения убытков собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков, причиненных... ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков... в результате деятельности других лиц, устанавливается Правительством Российской Федерации".

В порядке реализации указанной нормы Земельного кодекса Российской Федерации были приняты Правила возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 мая 2003 г. N 262. Основные нормы указанных Правил, относящиеся к рассматриваемому случаю, состоят в следующем:

- "возмещение убытков осуществляется... лицами, деятельность которых вызвала необходимость установления охранных, санитарно-защитных зон и влечет за собой ограничение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков..." (п. 4);

- "размер убытков, причиненных собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков... ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков... в результате деятельности других лиц, определяется по соглашению сторон и рассчитывается в соответствии с методическими рекомендациями, утверждаемыми Федеральной службой земельного кадастра России по согласованию с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерством имущественных отношений Российской Федерации. Споры, связанные с определением размера убытков, рассматриваются в судебном порядке" (п. 5);

- "при определении размера убытков, причиненных собственникам земельных участков ограничением их прав, учитываются разница между рыночной стоимостью земельного участка без учета ограничений прав и рыночной стоимостью земельного участка с учетом этих ограничений, убытки, которые собственники земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также расходы, связанные с ограничением прав..." (п. 8).

Применительно к рассматриваемому Постановлению Правительства Российской Федерации возникает вопрос о том, почему размер убытков должен рассчитываться "в соответствии с методическими рекомендациями, утверждаемыми Федеральной службой земельного кадастра России по согласованию с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерством имущественных отношений Российской Федерации". Такая норма Постановления Правительства Российской Федерации не следует из норм федерального законодательства. Более адекватной и нормам федерального законодательства, и сути обсуждаемой ситуации являлась бы норма, согласно которой размеры убытков определялись бы независимыми оценщиками. Это во-первых.

Во-вторых, отсутствие указанных методических рекомендаций затрудняет реализацию на практике прав физических и юридических лиц на возмещение убытков, возникших в результате установления ограничений. А то, что возмещение убытков не может состояться на практике, позволяет правообладателям объектов недвижимости, являющихся источниками вредного воздействия, не заботиться об улучшении экологической ситуации путем совершенствования производственных технологий, уменьшения размеров санитарно-защитных зон.

Очевидно, что в данном случае мы имеем дело с ситуацией, когда установленные федеральным законом права не могут быть реализованы по причинам:

1) неправомерного перетягивания на себя исполнительным органом государственной власти порядка установления некоторых технологических действий (методики расчета размеров убытков), необходимость которых прямо не вытекает из федерального закона и которые предъявляются как необходимое условие реализации соответствующего права, что на самом деле неверно;

2) неисполнения исполнительными органами предписанных задач в ситуации отсутствия последствий за неисполнение таких задач.

Результат - атрофия важного для общества механизма регулирования и совершенствования среды проживания населения.

Вопрос о последствиях в виде платы за ту часть территории санитарно-защитной зоны, которая является свободной от земельных участков, правообладателями которых являются третьи лица.

Такие последствия были установлены Законом Российской Федерации от 11 октября 1991 года N 1738-1 "О плате за землю", согласно ст. 8 которого "в облагаемую налогом площадь включаются... санитарно-защитные зоны объектов, технические и другие зоны, если они не предоставлены в пользование другим юридическим лицам и гражданам".

Установление таких правовых последствий было призвано создать экономические мотивации, побуждающие собственников предприятий уменьшать размеры санитарно-защитных зон, что предполагает совершенствование производственной технологии.

Однако указанный Закон утратил силу с 1 января 2006 года <1>. Отношения по установлению и взиманию земельного налога отныне регулируются главой 31 "Земельный налог" Налогового кодекса Российской Федерации. И там не предусмотрено взимание земельного налога за санитарно-защитные зоны. С одной стороны, это справедливо, поскольку законодатель отказался от несуразной юридической конструкции, при которой плательщиком налога выступало лицо, у которого в отношении санитарно-защитной зоны нет ни договорных отношений, ни прав собственности. Получалось так, что единственным документом, на основании которого возникала обязанность вносить платежи по земельному налогу за участки, занятые санитарно-защитными зонами, мог являться лишь утвержденный проект установления границ такой зоны. С другой стороны, территории, занятые санитарно-защитными зонами, серьезно ограничены в использовании, и собственники источников воздействия на среду обитания и здоровье человека должны иметь мотивацию к ограничению такого вредного воздействия. Можно предположить, что этот вопрос в обозримом будущем должен быть разрешен на законодательном уровне.

--------------------------------

<1> См.: п. 1 ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 29 ноября 2004 года N 141-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской федерации".

Сила экономических мотиваций, побуждающих правообладателей источников вредного воздействия к уменьшению размеров санитарно-защитных зон, может существенно возрасти в случаях, когда градостроительными регламентами устанавливаются более эффективные с экономической точки зрения виды использования земельных участков, на которых располагаются такие источники и которые планируется преобразовывать и реконструировать. То есть когда при градостроительном зонировании используется ранее рассмотренный институт несоответствующего использования.

Но для успешного решения вопроса о преобразовании производственных территорий необходимо упорядочение не только санитарно-защитных зон, но и самих земельных участков, на которых расположены имущественные комплексы предприятий. Совокупное использование правовых и экономических механизмов для достижения эффективных результатов преобразования и развития производственных территорий может состояться только при наличии полноценных частных собственников. Полноценными собственники могут стать только тогда, когда им будут принадлежать на правах собственности не только здания, строения, сооружения, но и земельные участки. В большинстве случаев этого до сих пор не произошло.

Обсуждение законодательных норм, определяющих то, как это сделать, началось с 2002 года и до сих пор продолжается. Среди предложений имеется и такое: приватизация земельных участков под производственными объектами должна происходить за плату, равную части кадастровой стоимости земельного участка, определенную по ее текущему использованию. В последующем, после приватизации земельных участков, когда у правообладателей таких производств возникает желание произвести предопределенное градостроительным зонированием перепрофилирование, реконструкцию под будущее использование, они будут обязаны совершить дополнительные выплаты, размер которых будет определяться разницей между рыночной стоимостью земельного участка при его будущем использовании и кадастровой стоимостью, выплаченной на момент приватизации земельного участка. Посмотрим, какие последствия для стимулирования инвестиций в производство и для развития системы регулирования градостроительной деятельности могут быть связаны с реализацией указанных предложений.

О выборе одного из двух подходов: по изъятию ренты до начала инвестирования преобразований и по изъятию ренты после завершения инвестирования преобразований. Первый подход предполагает следующее:

1) первая выплата в бюджет за приватизацию земельных участков с разрешением продолжать использовать производственные объекты только по их исходному назначению, определенному до момента приватизации земельных участков;

2) вторая выплата в бюджет дополнительных сумм денег за получение административного разрешения производить преобразования;

3) регулярные поступления в бюджет земельного налога.

Второй подход предполагает следующее:

1) одноразовые выплаты в бюджет за приватизацию земельных участков с возможностью не только продолжать использовать производственные объекты по их исходному назначению, но и проводить преобразования в соответствии с градостроительными регламентами без выплат за разрешения проводить такие преобразования;

2) регулярные поступления в бюджет земельного налога.

Сопоставляя два подхода с точки зрения их последствий, следует отдельно оценить последствия для бюджета и для процесса поступления инвестиций в преобразование производства.

Последствия для бюджета. Очевидно, что первый подход мотивирован заботой о росте поступлений в бюджет, но "не потом, а сейчас и немедленно". Что касается первой выплаты, то нет принципиального различия между первым и вторым подходами. При первом подходе надежды получить вторую, дополнительную, выплату в бюджет в значительной части могут не оправдаться. Само наличие такой дополнительной выплаты, сопряженной с получением негарантированного административного разрешения, заведомо снизит уверенность в реализации инвестиционных проектов, притом что барьеры вхождения инвесторов на рынок производственной недвижимости будут повышены, желание инвестировать в производственную недвижимость - "заморожено", а ожидаемые дополнительные выплаты в бюджет в значительной части не состоятся.

Последствия для инвестирования. Мотивация второго подхода такова: не платить в бюджет излишнего сейчас, восполнить его в будущем возросшими поступлениями и обеспечить необходимые преобразования. В отличие от первого подхода, второй не создает дополнительных препятствий для инвестирования, а по причине отсутствия дополнительных административных разрешений и при наличии градостроительных регламентов повышает уровень гарантий для реализации инвестиционных проектов по преобразованию и развитию производственных территорий.

Следует также отметить, что принцип, который лежит в основе первого подхода (и устанавливается специальная дополнительная плата, и фактически требуется дополнительное административное разрешение на преобразования):

- входит в противоречие с нормами Земельного кодекса Российской Федерации ("любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования" (ч. 2 ст. 7)) и нормами ч. 3 ст. 37 ГрК РФ от 29.12.04 ("изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов");

- потребует не столько внесения в указанные федеральные законы формальных редакционных изменений, сколько кардинальной реконструкции формируемой с 1998 г. (с момента принятия ГрК РФ от 07.05.98) системы регулирования градостроительной деятельности, равнозначной откату назад к административной системе.

О последствиях установления санитарно-защитных зон для правообладателей недвижимости, расположенной в таких зонах. Рассмотрим два базовых случая.

Случай 1: санитарно-защитная зона (СЗЗ) перекрывает территориальную зону (например, жилую), градостроительный регламент которой фиксирует без изменений сложившееся землепользование. В этом случае применительно к объекту недвижимости, который является причиной установления СЗЗ, возможны два варианта.

Вариант 1: объект - источник СЗЗ расположен в территориальной зоне, градостроительный регламент которой фиксирует без изменений сложившееся землепользование - производственную зону. В этом случае последствия для правообладателей недвижимости, расположенной в санитарно-защитной зоне, сводятся к следующему:

1) до тех пор пока объекты, предназначенные для проживания людей, расположены в пределах СЗЗ, такие объекты являются не соответствующими правилам землепользования и застройки. Такие объекты могут поддерживаться, ремонтироваться, но без расширения их площади и количества проживающих в них людей. Новое жилищное строительство запрещено;

2) правообладатели объектов недвижимости, расположенных в пределах СЗЗ, могут ходатайствовать в судебном порядке о возмещении им убытков, возникших в связи с установлением СЗЗ. Такое возмещение производится за счет правообладателей производственных объектов, ставших причиной установления СЗЗ. Размер убытков оценивается как разница между рыночной стоимостью объектов при отсутствии и рыночной стоимостью при наличии СЗЗ.

Вариант 2: объект - источник СЗЗ расположен в территориальной зоне, градостроительный регламент которой допускает возможность изменения сложившегося "производственного землепользования" - устанавливает, например, жилую или общественно деловую зону. В этом случае последствия для правообладателей недвижимости, расположенной в санитарно-защитной зоне:

1) те же, что и в варианте 1;

2) те же, что и в варианте 1, с той разницей, что правообладатели производственных объектов по экономическим причинам в гораздо большей степени заинтересованы не в сохранении таких объектов, а в их преобразовании в соответствии с градостроительным регламентом. Такое преобразование связано в том числе с упразднением СЗЗ и отсутствием необходимости выплачивать убытки правообладателям жилой недвижимости. Стоимость недвижимости повышается, экологическая ситуация улучшается.

Случай 2: санитарно-защитная зона перекрывает территориальную зону, градостроительный регламент которой определяет возможность изменения сложившегося землепользования (например, жилую зону с расширенным составом видов разрешенного использования недвижимости и с другими по сравнению с существующим положением предельными параметрами разрешенного строительства - с более высокой этажностью). В этом, как и в первом, случае применительно к объекту недвижимости, который является причиной установления санитарно-защитной зоны, также возможны два варианта.

Вариант 1: объект - источник СЗЗ расположен в территориальной зоне, градостроительный регламент которой фиксирует без изменений сложившееся землепользование - производственную зону. В этом случае последствия для правообладателей недвижимости, расположенной в санитарно-защитной зоне:

1) те же, что и в случае 1;

2) те же, что и в случае 1, с той разницей, что размер убытков оценивается как разница между рыночной стоимостью тех объектов, которые могли бы быть возведены при отсутствии СЗЗ (согласно градостроительному регламенту, допускающему развитие на данной территории), и рыночной стоимостью объектов, которые имеются на момент оценки при наличии СЗЗ.

Вариант 2: объект-источник СЗЗ расположен в территориальной зоне, градостроительный регламент которой допускает возможность изменения сложившегося "производственного землепользования" - устанавливает, например, жилую или общественно-деловую зону. В этом случае последствия для правообладателей недвижимости, расположенной в санитарно-защитной зоне:

1) те же, что и в случае 1;

2) те же, что и в варианте 1, с той разницей, что правообладатели производственных объектов в гораздо большей степени заинтересованы не в сохранении таких объектов, а в их преобразовании, связанном в том числе с упразднением СЗЗ и отсутствием необходимости выплачивать убытки правообладателям жилой недвижимости. Стоимость недвижимости повышается, экологическая ситуация улучшается.

Таким образом, во всех рассмотренных случаях мы имеем дело с ситуацией, когда утверждаются предпосылки, создающие, в свою очередь, экономические мотивации для последовательного разрешения проблем преобразования производственных и смежно расположенных территорий, а также для улучшения экологической ситуации.

Вопрос (24) об особенностях установления ограничений

посредством зон охраны объектов культурного наследия

в сопоставлении с особенностями установления

ограничений посредством санитарно-защитных

и водоохранных зон

Каждая из трех указанных разновидностей зон с особыми условиями использования территории имеет свои специфические, только ей присущие особенности. Поэтому механистически сопоставлять порядок их установления не имеет смысла. Такое сопоставление было предпринято нами только по одной причине - чтобы наглядно и с объективных позиций показать, что применительно к установлению ограничений посредством санитарно-защитных и водоохранных зон мы имеем пусть еще не завершенный, но логически выстроенный, поддающийся совершенствованию работающий механизм, чего нельзя сказать о порядке установления ограничений посредством зон охраны объектов культурного наследия, когда на уровне правового регулирования утверждается неадекватная логика в сочетании с явными пробелами, что приводит к созданию неработающего механизма, который тормозит и заводит в тупик прежде всего процесс охраны самих памятников и который предстоит в значительной мере выправлять и строить заново начиная с кардинального совершенствования его законодательного обеспечения.

Высказанное утверждение является результатом анализа (проиллюстрированного в конце данного раздела сопоставительной таблицей), который позволил сформулировать ответы на вопросы, относящиеся к базовым принципам регулирования градостроительной деятельности с учетом охраны объектов культурного наследия.