Вопрос 2.2. О последствиях неправильных ответов на вопрос, предметом ведения каких субъектов публичной власти является законодательство о градостроительной деятельности

Неправильный ответ на данный вопрос формулируется следующим образом - законодательство о градостроительной деятельности является предметом исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Такой неправильный ответ зафиксирован, в частности, в Уставе города Москвы <1>. Из неправильного толкования исходного вопроса возникла следующая цепочка следствий: закрепление неправильного толкования в базовом законе (уставе) - порождение противоречий с федеральным законодательством в региональных законах и иных актах - трансляция противоречий с федеральным законодательством в каждодневную практику градорегулирования - коллизии и конфликты.

--------------------------------

<1> См.: п. 22 ч. 1 ст. 13 Закона города Москвы от 28 июня 1995 г. "Устав города Москвы" (в редакции от 14 июля 2004 г.). Ведомости Московской городской Думы. 1995. N 4; 2004. N 8.

Правомерно спросить, каковы примеры указанных противоречий, порождающих конфликты или чреватых их порождением?

Вопрос 2.3. О примерах, иллюстрирующих противоречия между нормами регионального законодательства и нормами федерального законодательства

Самые наглядные примеры содержатся в законодательстве города Москвы. Следует обратить внимание на два обстоятельства.

Во-первых, о противоречиях следует говорить не только применительно к федеральному законодательству о градостроительной деятельности, но и применительно к федеральному земельному законодательству, в отношении которого, казалось бы, нет необходимости ничего домысливать, поскольку Конституция РФ прямо определила земельное законодательство как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "к" ч. 1 ст. 72).

Во-вторых, противоречия не возникли в связи с принятием ГрК РФ от 29.12.04, по поводу которого велись и ведутся острые дискуссии, а существовали задолго до этого, поскольку касались ранее принятых федеральных законов - ГрК РФ от 07.05.98 и Земельного кодекса Российской Федерации от 2001 г. Таким образом, ГрК РФ от 29.12.04, не являясь причиной этих противоречий, с предельной наглядностью их выявил и предельно остро поставил вопрос о необходимости исправления неправомерной ситуации.

В частности, в Законах города Москвы от 14 мая 2003 года N 27 "О землепользовании и застройке в городе Москве", от 3 марта 2004 года N 13 "Об основах градостроительства в городе Москве" содержатся нормы об индивидуальных актах разрешенного использования, которые подготавливаются исполнительными органами власти по запросам заявителей в индивидуальном порядке применительно к каждому земельному участку в отдельности. Эти нормы противоречат нормам федеральных законов, действовавших на момент принятия указанных региональных законов:

- норме ч. 4 ст. 39 ГрК РФ от 07.05.98, согласно которой "правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в ней земельным участкам, иным объектам недвижимости";

- норме п. 2 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации от 2001 г., согласно которой "для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент".

В отношении указанных норм ГрК РФ от 29.12.04 не ввел ничего нового, но фактически закрепил базовую норму, ранее предусмотренную федеральным законодательством (в двух законах и в разных формулировках) и воспроизведенную в новом кодексе в следующей формулировке: "Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования" (ч. 3 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04).

Применительно к рассмотренному вопросу следует сделать уточнение. ГрК РФ от 29.12.04: а) формулирует нормы регулирования, которые необходимо обеспечить в будущем; б) до того, как будут обеспечены основания для такого регулирования, допускаются иные действия. Однако рассматриваемое региональное законодательство "иные действия" возводит в ранг постоянных, универсальных и неизменных, фактически не ставя задачи создания условий для выполнения норм, предписанных федеральными законами.

Другой пример. В ч. 4 ст. 59 ГрК РФ от 07.05.98 содержалась следующая норма: "Размеры земельных участков в границах застроенных территорий городских и сельских поселений устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов, действовавших на период застройки указанных территорий". Эта норма воспроизведена в ч. 4 ст. 43 ГрК РФ от 29.12.04 в следующей формулировке: "Размеры земельных участков в границах застроенных территорий устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки указанных территорий".

Вопреки указанной норме ГрК РФ от 07.05.98 Постановлением правительства Москвы от 27 марта 2001 года N 282-ПП "Об утверждении Положения о составе и порядке разработки, согласования и утверждения проектов планировки жилых территорий в городе Москве" устанавливается прямо противоположная норма: "На плане показываются границы... участков застройки в соответствии с Нормами и правилами проектирования планировки и застройки Москвы МГСН 1.01-99" <1>. Иными словами, межевание застроенных территорий производится не на основании "нормативов, действовавших на период застройки", как того требует федеральный закон, а на основании нормативов, только что специально подготовленных для обеспечения сегодняшней практики. Такое противоречие не носит только формально-юридического характера, а отражает целевую установку на уплотнение территорий, реализация которой сопрягается с ущемлением прав граждан в обход требованиям федерального законодательства.

--------------------------------

<1> Данные Нормы утверждены Постановлением правительства Москвы от 25.01.2000 N 49. При этом обращаем внимание на тот факт, что указанные МГСН 1.01-99 не были опубликованы в официальном печатном издании правительства Москвы.

Эти и другие примеры (которые будут рассмотрены далее при обсуждении иных проблемных вопросов градостроительной деятельности) показывают, что тезис о желаемой автономности от федерального законодательства не является абстрактным, оторванным от реальной практики теоретическим утверждением - он может быть весьма полезным и с выгодой использоваться при проведении "независимой" региональной градостроительной политики.

Вопрос (3) о новом определении понятия "застройщик",

о соотношении понятий "застройщик",

"инвестор", "заказчик", "подрядчик"

Ответ на этот вопрос важен не только для уяснения понятий с позиции закрепления ими технологии процесса градостроительной деятельности, но и в гораздо большей степени для понимания необходимости и неизбежности встраивания технологии в рамки содержательно ей адекватных правовых определений, а не наоборот.