Институт экономики города

Комментарий к градостроительному кодексу

Российской федерации

Э.К. Трутнев, л.Е. Бандорин

ПРЕДИСЛОВИЕ

В России нужно много строить. Так было всегда, так будет и впредь. Но если раньше строило преимущественно государство, то ныне это прерогатива в основном частных лиц - строительных фирм и граждан. А частным лицам помимо денег для строительства нужна возможность приобрести земельный участок и построить то, что хочется, заведомо зная, что это уже разрешено публичной властью. Данные возможности определяются в значительной мере законодательством о градостроительной деятельности, прежде всего Градостроительным кодексом Российской Федерации, который введен в действие 29 декабря 2004 года.

Однако не все так просто.

Во-первых, если речь идет, например, о жилищном строительстве, жилье можно строить в основном только в пределах черты населенных пунктов, где в значительной части земельные ресурсы уже исчерпаны, а то, что осталось, до недавнего времени "уходило" по закрытым процедурам предварительного согласования мест размещения объектов строительства, когда индивидуальными административными решениями определялось, кому и что можно строить, а кому - нельзя. Естественно, практика подобных "индивидуальных процедур" не побуждала публичную власть готовить документы, которые бы определяли юридически значимые правила для застройщиков. "Индивидуальные процедуры" - это особая индустрия производства исходно-разрешительной документации, в которую были вовлечены и чиновники, и планировщики, и застройщики, которым дозволено пользоваться земельным ресурсом. Созданная таким образом "индустрия дефицита" не заинтересована в дополнительном фронте работ в виде освоения новых массивов земельных участков, на которые придут новые застройщики, что неизбежно приведет к конкуренции и относительному снижению цены построенного жилья.

Во-вторых, чтобы использовать возможности свободно строить в рамках заранее известных правил и ограничений, нужно реализовывать Градостроительный кодекс Российской Федерации на практике: подготавливать и принимать соответствующие законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления - правила землепользования и застройки, иные документы. Этот процесс только начинается, и можно надеяться, что его активизации будет способствовать распространение данной книги.

Чтобы в России много строили, профессионалы градостроительного проектирования должны занимать активную позицию, основанную на четком понимании того, что сегодня, в условиях рынка недвижимости, необходимо реализовывать новые подходы и механизмы регулирования, в том числе для реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России".

Убежден, что формированию такого понимания и такой позиции будет способствовать данная книга, которая подготовлена высокопрофессиональными специалистами Института экономики города, которые приняли непосредственное участие в подготовке Градостроительного кодекса Российской Федерации и сегодня вовлечены в процесс его реализации в городах России.

Руководитель Федерального агентства

по строительству

и жилищно-коммунальному хозяйству

С.И. Круглик

К читателю

В последнее время законодательство о градостроительной деятельности, и в особенности Градостроительный кодекс Российской Федерации, находится в центре внимания профессиональной общественности. На то есть свои причины. Выделим две, наиболее важные.

Первая причина - практическая, суть которой в том, что Градостроительный кодекс Российской Федерации в значительной мере определяет условия для решения проблемы увеличения объемов строительства жилья. Сегодня в России сложилась ситуация, когда спрос на жилье существенно превышает предложение. Результат - высокие цены, недоступность жилья для основной массы населения. Одним из ключевых факторов, определяющих недостаточность предложения, является нехватка обустроенных коммунальной инфраструктурой территорий и земельных участков для строительства. Градостроительный кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс, иные федеральные законы определяют необходимые нормы, реализация которых позволяет решать эту проблему. На это направлен также приоритетный национальный проект "Доступное и комфортное жилье - гражданам России", реализуемый в том числе в рамках Федеральной целевой программы "Жилище".

Вторая причина - законодательная. Недостаток предложения жилья обусловлен, помимо прочего, высокими административными барьерами, когда на общение с чиновниками застройщики вынуждены тратить немало времени и средств. Понятно, что это время и эти средства расходуются нерационально. Градостроительный кодекс Российской Федерации уже содержит нормы по устранению значительной части таких административных барьеров, потребуется также внести дополнительные изменения в большое число федеральных законов.

Специалисты Института экономики города уже более десяти лет участвуют в работах по совершенствованию российского законодательства о градостроительной деятельности. С их участием готовился первый Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 г., а также Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г., местные нормативные правовые акты - Правила землепользования и застройки, принятые в различных городах страны: Великом Новгороде (1997), Самаре (1999), Казани (1999), Хабаровске (2001), Чебоксарах (2004), Нижнем Новгороде (2005). Экспертами института подготовлены проекты законов субъектов Российской Федерации о градостроительной деятельности для Республики Татарстан, Самарской области. Соответствующие модельные акты, а также аналитические записки по различным вопросам регулирования градостроительной деятельности регулярно размещаются на сайте института и открыты для профессиональной общественности.

Предлагаемая книга рассчитана на практическое использование, а кроме того, она может внести существенный вклад в формирование нового поколения специалистов, поскольку убедительно доказывает, что Градостроительным кодексом Российской Федерации определена устойчивая, способная к дальнейшему развитию система регулирования градостроительной деятельности.

Президент фонда

"Институт экономики города"

Н.Б. Косарева

От авторов

Уже в процессе подготовки Градостроительного кодекса Российской Федерации, вступившего в силу 29 декабря 2004 г., велась оживленная дискуссия среди профессионалов градостроительного проектирования о концептуальных позициях и содержании норм нового кодекса, путях дальнейшего развития градостроительного законодательства, а также о других отраслях законодательства, сопряженных с регулированием этой комплексной деятельности, возможностях и проблемах практического применения норм кодекса, последствиях их применения или, напротив, неприменения. Эта дискуссия не утихла и сегодня, по истечении продолжительного времени после введения Кодекса в действие.

Опубликованы первые комментарии к Градостроительному кодексу Российской Федерации <1>. Однако, как показывает практика, традиционные комментарии формально-юридического характера, как правило, редко удовлетворяют профессионалов градостроительного проектирования. Многие их вопросы остаются без ответа, поскольку выходят далеко за формально-юридические рамки, предлагаемые специалистами в области права.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (под ред. С.А. Боголюбова) включен в информационный банк согласно публикации - Проспект, 2009 (3-е издание, переработанное и дополненное).

<1> См.: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: ТК Велби; Проспект, 2005; Градостроительный кодекс Российской Федерации: Постатейный науч.-практ. коммент. А.П. Анисимова, Д.Г. Донцова, Н.Г. Юшковой. М.: Библиотечка "Российской газеты", 2005.

Применительно к осмыслению содержания Градостроительного кодекса Российской Федерации не решены пока должным образом две задачи:

1) не подготовлен развернутый формально-юридический комментарий с позиции понимания комплексности законодательства о градостроительной деятельности, неизбежно затрагивающего и побуждающего к реформированию и совершенствованию иные сферы законодательства, которые в силу традиционных представлений считаются самодостаточными до тех пор, пока не появляется внешний импульс для их развития в контексте сопряжения частных задач "ведомственного регулирования";

2) не обсуждена без умолчаний и недомолвок, до предельного содержательного завершения собственно градостроительная деятельность (что было ранее, что предложено и закреплено Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29 декабря 2004 г., что еще предстоит сделать).

Авторы считают данную книгу своим посильным вкладом в решение второй задачи и просят читателей иметь в виду два обстоятельства.

Во-первых, авторы не имели намерения навязать читателям свои субъективные суждения и готовые решения обсуждаемых проблем. Целью данной работы было побудить читательскую аудиторию к размышлению и анализу, помочь ей понять тот смысл, который объективно заложен в системе градорегулирования и потому утверждает себя вне зависимости от позиции авторов либо их оппонентов.

Во-вторых, авторы попытались честно показать коллизию современного этапа развития отечественного законодательства о градостроительной деятельности. Поскольку эта коллизия носит объективный характер, она неизбежно должна была проявиться с болезненной остротой во время подготовки и принятия Градостроительного кодекса, проявляется она и сегодня - на начальном этапе его реализации. Кодекс неизбежно должен был зафиксировать разрыв между двумя системами - системой прошлого, которая еще продолжает существовать по инерции, и системой будущего, формирование которой неизбежно в силу объективных причин, но которой в данный момент пока нет. Суть и причины этого разрыва должны быть поняты, а сам он должен быть преодолен посредством целенаправленных и последовательных действий в направлении, определенном Градостроительным кодексом.

Специалисты градостроительного проектирования уже имели возможность познакомиться с рядом вошедших в книгу материалов - они размещались в электронном виде на сайте Института экономики города <1> и были подготовлены по итогам обсуждений на конференциях, семинарах, круглых столах, лекциях, а также при непосредственном общении авторов в разных городах страны с многочисленными коллегами. Всем им авторы выражают глубокую благодарность и надеются, что предлагаемая книга будет способствовать преодолению наметившегося среди профессионалов градостроительного проектирования "идейного раскола" и консолидации их позиций во имя общего дела.

--------------------------------

<1> Это, например, следующие аналитические записки: "Обсуждение проблемных вопросов градостроительной деятельности в связи с введением в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации"; "Модель закона субъекта Российской Федерации "О градостроительной деятельности"; "Рекомендации по подготовке правил землепользования и застройки" (подготовлены Институтом экономики города совместно с фондом "Градостроительные реформы"); "Рекомендации по решению вопросов правового характера при межевании застроенных территорий жилого назначения"; "Правовые аспекты градостроительной подготовки территорий для их комплексного освоения в целях жилищного строительства"; "Институт инвестиционных контрактов и правовые процедуры преобразования застроенных территорий"; "Продолжения к новой редакции постановления Правительства Российской Федерации об утверждении формы градостроительного плана земельного участка".