22,24. Глава 4. Президент российской федерации

Глава 4 открывает перечень глав второго раздела вплоть до главы 9, посвященных органам публичной власти (Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, Судебная власть и прокуратура, местное самоуправление). Принято считать, что именно институт публичной власти урегулирован конституционным правом в полном объеме (наряду с основами конституционного строя и федеративным устройством), в отличие от института правового статуса личности.

Данная и последующие главы, посвященные органам власти, раскрывают принципы, заложенные ст. 10 и 11 основ конституционного строя, согласно которым, Президент РФ находится вне системы разделения властей, выступаю верховным арбитром в отношении органов государственной власти.

Современное конституционное законодательство не предполагает принятия специального закона о статусе Президента РФ. Ряд ученых-правоведов склоняются к версии, что необходимости в таком законе нет, поскольку статус Президента РФ в полной мере урегулирован главой 4 и рядом статей иных глав Конституции РФ и конституционным законодательством. Другие – утверждают, что такой закон необходим с целью детализации свехполномочий Президента РФ и регламентации его так называемых скрытых полномочий.

На наш взгляд, Президент РФ как глава государства осуществляет функции, установленные в ст. 80 Конституции РФ, для успешной реализации которых наделяется полномочиями, регламентируемыми иными статьями главы 4 и рядом последующих конституционных статей, законодательства и сложившейся конституционной практикой.

Статья 80

1. Президент Российской Федерации является главой государства.

2. Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

3. Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.

4. Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

3. Статус Президента РФ обозначен в качестве главы Российского государства – персонифицированного представителя страны от имени ее народа, предназначение которого – гарантировать соблюдение, исполнение и охрану конституционных норм, обеспечивать права и свободы человека и гражданина, единство государственной власти, общественное согласие, безопасность и государственный суверенитет. Такой статус предопределяет содержание последующих норм, регламентирующих современный институт президентства в Российской Федерации.

В России должность Президента РФ была введена ЗакономРСФСР от 24 апреля 1991 года № 1098-1 "О Президенте РСФСР" по итогам референдума 17 марта 1991 г. В соответствии с результатами всенародного голосования 24 мая 1991 г. в Конституцию (Основной Закон) РСФСР 1978 г. были внесены соответствующие изменения и дополнения. Согласно указанным нормам, Президент РФ был провозглашен высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. С принятиемЗаконаРСФСР от 25 декабря 1991 года "Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика" и с внесением соответствующих изменений в Конституцию РСФСР Президент РСФСР стал именоваться Президентом Российской Федерации.

Новая Конституция РФ 1993 г. значительно изменила его статус.

Современное понимание развитие института президентства в России по-разному трактует форму правление – президентская либо полупрезидентская республика, хотя большинство юристов и политологов склоняются ко второй версии.

Президент РФ обладает широким спектром полномочий, действуя самостоятельно и независимо от иных органов власти, но в тесном взаимодействии с ними. Такое положение дел может быть обосновано легитимным характером наделения главы государства полномочиями путем делегирование власти народом, проголосовавшим за Президента РФ на выборах. Можно сказать, что Президент выступает системным координатором деятельности всего государственного аппарата, его органов и должностных лиц. В этих условиях все органы власти и должностные лица обязаны добросовестно реализовать свои полномочия в полном объеме, в соответствии с законом, в противном случае Президент имеет рычаги воздействия, чтобы направить их деятельность в «нужное русло». При этом он обладает сдерживающими полномочиями по отношению к органам законодательной, исполнительной и судебной власти, которые, в свою очередь, обладают «сдержками и противовесами» по отношению к нему.

4. Определение Президента РФ в качестве гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина обусловлено ценностными установками, заложенными в ст. 2 и 15 Основного Закона.

Являясь гарантом прав и свобод человека и гражданина, Президент РФ несет персональную ответственность за то, чтобы механизмы обеспечения и реализации прав и свобод личности работали бесперебойно. Гарантирование Конституции РФ тесно связано с гарантированием прав и свобод человека и гражданина, которые, будучи зафиксированными в Конституции РФ, составляют ее неотъемлемую и важную часть, обладающую повышенной защищенностью. Президент, реализуя данное направление деятельности, имеет право требовать от всех органов власти неуклонного соблюдения Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, выступая верховным арбитром соблюдения прав человека всеми ветвями и органами государственной власти, их должностными лицами. Любой государственный орган, осуществляя свои полномочия, должен соблюдать Конституцию РФ и обеспечивать заложенные в ней права и свободы (ст. 18), однако каждый из них лишь частично осуществляет такие функции, в рамках своей компетенции.

Обеспечение данных функций главы государства осуществляется через наделение его следующими полномочиями:

- правотворческими, в том числе законотворческими полномочиями в русле их конституционности и соблюдения интересов личности: правом на внесение предложений о конституционных поправках и пересмотре Конституции, внесения своими указами новых названий субъектов РФ в ст. 65 Конституции РФ, неограниченным правом законодательной инициативы, позволяющим в конкретной правовой форме ставить вопросы о реализации конституционных положений, приведении законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ, наложением вето на федеральные законы, подписанием и обнародованием законов, принятием собственных актов (ст. 134, ч. 1 ст. 104, ст. 107). Особое значение имеет президентское правотворчество, что выражается в принятии им указов и распоряжений Такое право позволяет (но не обязывает) принимать не противоречащие Конституции РФ и федеральным законам правовые акты в границах компетенции Российской Федерации по практически любому кругу вопросов (ст. 90) (например, Указ Президента РФ от 01.06.2012 N 761 "О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы").

- контрольными, включающими: право на обращение в Конституционный Суд РФ о разрешении дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов и не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации, о толковании конституционных норм (ст. 125).

Президент РФ неоднократно принимал меры, направленные на устранение имеющихся противоречий нормативных актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам (Указ Президента РФ от 5 октября 1995 г. «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации»). Примером могут служить указы Президента о приостановлении действия актов: Правительства Ленинградской области, администраций Ненецкого АО, Красноярского края, Мурманской и Воронежской областей, а также Указов Президентов Республики Саха (Якутия), Чувашской Республики, Республики Ингушения (указы Президента РФ от 1 сентября 2000 г. «О приостановлении действия Указа Президента Республики Ингушетия от 26 апреля 1999 г. № 102 “О некоторых мерах по урегулированию процесса миграции в Республике Ингушетия”», от 9 сентября 2000 г. «О приостановлении действия Указа Президента Республики Адыгея от 30 мая 1994 г. № 102 “О мерах по ограничению миграции в Республику Адыгея”», от 1 сентября 2000 г. «О приостановлении действия пунктов 1,3 и 5 Распоряжения главы администрации Оренбургской области от 13 мая 2000 г. № 308-р “О сохранении маточного поголовья сельскохозяйственных животных в хозяйствах области”»);

- кадровыми (ст. 7 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 N 1-ФКЗ (ред. от 12.03.2014) "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", ч. 3 ст. 1 Федерального закона от 07.05.2013 N 78-ФЗ (ред. от 02.11.2013) "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации", Указ Президента РФ от 01.09.2009 N 986 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка", ст. 1 Указа Президента РФ от 29.03.1998 N 310 (ред. от 25.07.2014) "Об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском суде по правам человека - заместителе Министра юстиции Российской Федерации") и сходными с ними полномочиями по формированию отдельных структур Администрации Президента РФ и совещательно-консультативных органов при Президенте РФ (указы Президента РФ от 25.03.2004 N 400 (ред. от 03.12.2013) "Об Администрации Президента Российской Федерации", от 22.05.2004 N 662 (ред. от 25.07.2014) "Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан", от 17.02.2010 N 201 (ред. от 25.07.2014) "Об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций", от 21.08.2012 N 1202 (ред. от 25.07.2014) "Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по применению информационных технологий и развитию электронной демократии", от 05.06.2012 N 776 (ред. от 29.12.2014) "О Совете при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям", от 31.08.2012 N 1248 (ред. от 28.05.2014) "О Совете при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике", от 27.07.2013 N 651 (ред. от 06.02.2014) "О Совете при Президенте Российской Федерации по жилищной политике и повышению доступности жилья", от 01.02.2011 N 120 (ред. от 01.04.2013) "О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека" и др.).

Президент РФ обладает достаточными полномочиями в области охраны Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина в отношении актов органов государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Главой государства применяются меры конституционной ответственности в случае издания ими актов, противоречащих федеральной Конституции, законодательству, нарушению прав и свобод человека и гражданина, международным обязательствам Российской Федерации. В этой связи он имеет право отмены актов Правительства РФ (ч. 3 ст. 115), приостановления действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 85); вынесение предупреждения, принятие решения о роспуске законодательного (представительного) органа субъекта РФ, а также отрешение от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (ч. 4 ст. 9, п. г) ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 04.11.2014) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

В его распоряжении есть все необходимые средства, способы и механизмы для реализации конституционных функций, позволяющих ему выступать наиболее значимым и самым авторитетным органом по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Обладая столь широкими полномочиями, глава государства находится вне конкуренции по отношения к иным органам власти по оперативности (своевременности) и полноте, массовости и легитимности, наличию необходимых средств для принятия решений и их реализации в области прав человека. И юридически и практически именно Президент РФ имеет возможность оказать воздействие на реализацию любого субъективного права (свободы).

Следует заметить, что Конституция РФ в отношении функции ее гарантирования не содержит формулировок типа «в соответствии», «в порядке, установленном Конституцией» в отличие от других функций главы государства, закрепленных в ст. 80 Конституции РФ. Однако в Основном Законе есть одно ограничение: действия главы государства не должны противоречить самой Конституции РФ и федеральным законам.

Реализация обеспечительных мер Президента РФ по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности связаны с его полномочиями в сфере безопасности, военной и международных сферах. В силу своей значимости охрана суверенитета неразрывно связана с деятельностью органов всех ветвей государственной власти, однако, только Президент РФ наделяется в этой области особыми полномочиями, ему предоставлено право принимать оперативные решения, вызванные экстраординарными обстоятельствами. Президент РФ утверждает стратегические документы в сфере безопасности (Указ Президента РФ от 12.05.2009 N 537 (ред. от 01.07.2014) "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года"), наделяется полномочиями в качестве Верховного главнокомандующего Вооруженными Силами РФ (см. комментарии к ст. 87), а также полномочиями по введению режимов военного и чрезвычайного положения (ч. 2 ст. 87, ст. 88). Кроме того, Президент РФ формирует и руководит Советом Безопасности (п. ж) ст. 83). Последний разрабатывает стратегические документы по безопасности, утверждаемые указами Президента РФ.

Президент РФ лично осуществляет руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти, в задачи которых входит обеспечение целостности территории, неприкосновенности границ, охрана правопорядка и защита прав человека и гражданина, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, что объясняет их непосредственное подчинение Президенту РФ. Совокупность этих органов идентифицируется как «президентский блок», в структуре которого выделяют так называемый «силовой блок» Эти термины укоренились в политическом лексиконе, однако юридического закрепления не получили. Их установление происходит Президентом РФ (Указ Президента РФ от 21.05.2012 N 636 (ред. от 08.09.2014) "О структуре федеральных органов исполнительной власти").

Обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти осуществляется Президентом РФ по нескольким направлениям:

- формирование органов государственной власти или участие в этой процедуре (ст. 83, ч. 2 ст. 95, ст. 111, 112, 115, 128, 129 Конституции РФ, ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 04.11.2014) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 6 Федерального закона от 18.05.2005 N 51-ФЗ (ред. от 02.04.2014, с изм. от 16.12.2014) "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", Указ Президента РФ от 21.05.2012 N 636 (ред. от 08.09.2014) "О структуре федеральных органов исполнительной власти");

- участие в функционировании органов государственной власти (п. б) ст 83, ч. 2 ст. 99, 113, п ж) ч. 1 ст. 114, ст. 115);

- исполнение роли арбитра при разрешении разногласий между органами государственной власти (ч. 1 ст. 85, п. в) ч. 2 ст. 125);

- осуществление президентского контроля и досрочное прекращение полномочий органов власти (о чем говорилось выше, а также п. в) ст. 83, ч. 4 ст. 95, 109, 111, 116, 117, Указ Президента РФ от 08.06.2004 N 729 (ред. от 25.07.2014) "Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации", Указ Президента РФ от 28.03.2011 N 352 "О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации").

3. Определение основных направлений внутренней и внешней политики является традиционными полномочиями для главы государства, и осуществляются Президентом РФ через:

- ежегодные послания Федеральному Собранию о положении дел в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. е) ст. 84),

- издание нормативных указов (ст. 90) (указы от 7 мая 2012 года, указы, определяющие стратегии и концепции развития основных направлений государственного строительства, например, указы Президента РФ от 19.12.2012 N 1666 "О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года", от 13.04.2010 N 460 (ред. от 13.03.2012) "О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы");

- руководство внешней политикой Российской Федерации (п. а) ст. 86)

- кадровые полномочия (ст. 86, указы Президента РФ от 25.03.2004 N 400 (ред. от 03.12.2013) "Об Администрации Президента Российской Федерации", от 21.06.2004 N 791 (ред. от 25.07.2014) "Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по внутренней политике", (ред. от 25.07.2014) "Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по внешней политике").

4. Президент РФ как персонифицированный представитель государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях путем реализации своих полномочий (см. выше), а также внутри государства – решения вопросов гражданства и предоставления политического убежища, награждения государственными наградами, присвоения почетных и высших специальных званий, осуществления помилования (с. 89), на международной арене - ведения переговоров и подписания международных договоров Российской Федерации; подписания ратификационных грамот, принятия верительных и отзывных грамот аккредитуемых при нем дипломатических представителей (ст. 86).