11.5 Бюрократія і бюрократизм у державному управлінні

Однією з характерних властивостей державного управління є бюрократія. Бюрократія у вузькому розумінні — система управління, в якій влада належить адміністрації чиновників, у широкому розумінні — система державних інститутів і по­сад, а також осіб, професійно зайнятих управлінською діяль­ністю.

Розрізняють два основних типи бюрократії:

• "імперську" ("традиційну") бюрократію, яка виникла в азіатських імперіях і спирається на авторитет традиції;

• раціонально-легальну бю­рократію, яка виникла при переході до індустріального суспіль­ства. Раціональна бюрократія є типом управління, який спира­ється на знання, застосування законів і органів влади.

Теорія раціональної бюрократії М. Вебера (від франц. bureau – бюро, канцелярія та грецьк. kratos – влада, панування, буквально – влада канцелярії), що була ним сформульована на початку ХХ століття, не охоплювала опису конкретних організацій і розглядала бюро­кратію як деяку нормативну модель, ідеал, до якого мають прагнути органі­зації.

Для бю­рократичної організації (М. Вебер) характерні: ефективність, яка досягається за рахунок чіткого розподілу обов'язків між членами організації, строга ієрархія влади, яка дає змогу поса­довій особі вищого рівня контролювати виконання завдань співробітниками нижчого рівня; безособова адміністративна діяльність, у рамках якої кожен функціонер органу виступає не як індивід, а як носій соціальної влади.

Утім, їм притаманні й негативні риси, такі, як:

• перебільшення важливості стандартизованих правил, процедур і норм, що призводять до втрати гнучкості поведінки;

• несвоєчасне реагування на зовнішні обставини.

Управлінська теорія виділяє два основних види організаційних струк­тур: бюрократичні та адаптивні.

Бюрократична структура - форма соціальної організації, що харак­теризується раціональністю, високим ступенем поділу управлінської праці та її спеціалізацією, чіткою ієрархією, наявністю численних правил і норм поведінки персоналу, використанням науково обґрунтованих методів управління, компетентністю та професійністю управлінських кадрів.

Функціональна департаменталізація - один із видів бюрократичної системи, утворений в результаті процесу поділу організації на окремі елементи, кожен з яких має своє чітко визначене коло функцій, обов'язків та конкретних завдань. Утворення функціональної структури зводиться до групування персоналу відповідно до функцій, які вони здійснюють.

До переваг такої структури можна віднести: стимулювання ділової та професійної спеціалізації; зменшення дублювання зусиль, матеріальних ресурсів у функціональних сферах; поліпшення координації функціональ­них сфер.

Щодо недоліків: структурні підрозділи можуть надавати перевагу реалізації своїх безпосередніх функцій перед загальними цілями всієї ор­ганізації, що збільшує ймовірність конфліктів між функціональними сфе­рами; у великих організаціях ланцюг команд від керівника до безпосере­днього виконавця є надто довгим, а подекуди заформалізованим та заплутаним.

Адаптивні (органічні) структури розробляються і впроваджуються з метою забезпечення можливостей реагувати на зміни та виклики зовніш­нього середовища та є ефективними у разі, коли проблеми та адекватні дії на них не можна поділити на окремі елементи і розподілити між служ­бовцями відповідно до їх ієрархічних обов'язків. Взаємодія між співробіт­никами різних рангів у такому випадку нагадує швидше консультацію двох колег, а не наказ начальника.

Слід зазначити, що бюрократичні та адаптивні структури - це два про­тилежних підходи, а тому в практичній діяльності органи управління завжди поєднують специфіку обох структур у необхідних для здійснення управління співвідношеннях.

Поняття "бюрократизм", хоч і збігається часто з поняттям "бюрократія", не тотожне з ним. За суттю бюрократизм означає ненормальність, хворобу системи управління, панування кан­целярії, формалістики, домінування букви інструкції, наказу над суттю справи.

Термін «бюрократизм» асоціюється з канцелярською тяганиною, безплідною діяльністю, що подекуди трапляється в управлінській практи­ці.

Бюрократизм становить собою таку форму здійснення влади (перш за все державної), за якої відбувається підміна загальної волі суспільства, громадян волею групи осіб, причому не легітимна, а суб'єктивістська, вільна, часто проти­законна зміна форм і методів ведення тих чи інших справ.

Така підміна зумовлюється багатьма причинами: нераціональною побудовою державного апарату, в якому немало дублюючих, паралельних структур; відсутністю або слабким правовим ре­гулюванням процесів владовідносин і управління; низьким рівнем контролю за дотриманням встановлених процедур; не­достатньою професійною підготовкою державних службовців. Але головна причина має суб'єктивний характер і зумовлена сприятливими можливостями влади в реалізації деяких за­питів людей.