1.3 Основні теорії та школи державного управління

Державне управління стоїть перед дилемою у своїх спробах створити всеохоплюючу теорію державного управління, яка б синтезувала раціональні підходи раніше сформованих теорій і сприяла підвищенню його ефективності.

Представник школи наукового управління Фредерік Тейлора (1856— 1915) є визнаним засновником руху, відомого під на­звою "наукова організація праці". Тейлор сформулював обов'язки адміністрації і вперше показав, що саме вона має брати на себе всю ініціативу щодо планування, організації праці, навчання персоналу аж до підбору знарядь праці на кожному робочому місці.

Першим, хто звернув увагу на можливість і необхідність за­стосування досягнень нової науки управління в діяльності органів дер­жавного управління, був француз Анрі Файоль (адміністративний підхід). Припускаючи, що основні принципи теорії управління однакові як для управ­ління великим підприємством, так і для державного управлін­ня, він зробив спробу визначити принципи й основи правильної організації діяльності адміністративного апарату. Файоль вважав, що процес управління складається з таких складових: передбачення, організації, видання розпо­ряджень, координації, контролю.

У результаті своїх досліджень А. Файоль сформулював при­нципи правильного функціонування органів управління. Він виклав їх у 14 пунктах: розподіл роботи; авторитет керівниц­тва; внутрішня дисципліна; єдність керівництва; єдність ви­дання розпоряджень; підпорядкування індивідуальних інте­ресів більш загальним інтересам; винагорода; централізація; внутрішня ієрархія; порядок; рівність прав і обов'язків; ста­більність персоналу; вимога виявлення ініціативи адміністра­тивним персоналом; єднання персоналу.

Метою класичної школи (А. Файоль, Л. Урвік, Дж.Д. Муні, А.К. Рейлі, Ал.П. Слоун) було забезпечення ефективності роботи всієї організації, визначення універсальних принципів управління. З погляду управління державою "класична" школа сконцен­трувала свої зусилля на вивченні організаційних структур, їх ієрархії, взаємодії інформаційних потоків, статусу службовців різних рівнів, нормативного врегулювання всіх аспектів діяль­ності органу управління.

Теорія бюрократії. Світове визнання здобула теорія "ідеаль­ної бюрократії, або бюрократичної організації" М. Вебера (1864—1924). На думку М. Вебера, можна побудувати суспільство і забезпечити його ідеальне функціонування за допомогою спеціальних управ­лінських організацій — бюро із суворою ієрархічною підлегліс­тю, які розглядаються як форма влади демократичного управ­ління й умовою ефективного функціонування яких є дотри­мання таких принципів: чіткий поділ праці на основі функ­ціональної спеціалізації і відповідальності між співпідпорядкованими "бюро"; наявність чіткої ієрархії влади; система правил, що визначають поведінку кожного члена організації; система процедур, що визначають порядок дії у всіх ситуаціях, які трапляються у процесі функціонування організації; інте­грування особистих якостей у взаємовідносинах між співробіт­никами організації; відбір і просування по службі працівників з урахуванням їх кваліфікації; дотримання "соціальної" ди­станції між керівниками і виконавцями.

У теорії термін "бюрократія" використовується як синонім слів "управління", "адміністрування".

Школа людських відносин (М.П. Фоллет, Е. Мейо, А. Маслоу) пропонувала використовувати прийоми регулювання від­носин між працівниками не тільки економічного плану, а й різ­ні мотивації та потреби, що можуть бути задоволені частково або опосередковано фінансовими засобами. Основний акцент було спрямовано на організацію як людську систему, на соціо­логічні та соціально-психологічні аспекти поведінки її спів­робітників.

З появою теорії людських відносин з'явилася зацікавленість у таких нових аспектах управління, як мотивація, лідерство, комунікація або динаміка групи.

Біхевіористична теорія (К. Арджіріс, Р. Лайкерт, Д. Мак- Грегор, Ф. Герцберг) зосередила свою увагу на різних аспектах соціальної взаємодії, мотивації, організаційної структури, ко­мунікації в колективі, характеру влади та авторитету, гармоні­зації міжособистісних відносин не лише між керівниками та підлеглими, а й усередині колективу.

Наука управління або кількісний підхід безпосередньо пов'язані з використанням таких напрямів науки, як дослі­дження операцій та моделювання.

Альтернативний підхід до управління почали формувати в 70-ті роки Д. Вальдо, В. Остром та інші американські автори. З'явилися концепції "чут­ливої" системи управління, поліцентризму, "плоских" структур тощо. Відхід від ієрархічних структур, пе­рехід до функціонального управління спрямовані на децент­ралізацію управління, наближення його до людини та задово­лення її потреб.

Процесний підхід розглядає управління як процес, як діяль­ність, тобто як здійснення певної серії взаємопов'язаних послі­довних дій, що становлять собою управлінські функції.

Системний підхід роз­глядає організацію як відкриту систему, що складається з пев­ної кількості взаємопов'язаних підсистем.

Ситуаційний підхід має надати можливість прямо використовувати досяг­нення науки в конкретних ситуаціях і умовах.

Незважаючи на давню історію, державне управління в сучасному ро­зумінні - це здобуток новітнього часу. Поняття «наукове управління» за­провадив у 1910 р. Л. Брандейс. Термін політико-управлінські науки (policy sciences) був уведений в 30-40 роках одним із засновників Чика­зької школи політичного біхевіоризму Г. Лассуеллом.

Загалом учені виокремлюють три етапи історії становлення сучасної науки державного управління:

• формування вихідних підходів і концептів (кінець 30-х - друга поло­вина 50-х років);

• інституціоналізація напряму як університетської навчальної і науко­вої дисципліни (кінець 50-х - 70-ті роки);

• розвиток теоретичних та емпіричних напрямів науки, диференціація і спеціалізація напрямів і підгалузей (80 - 90-ті роки ІХ ст.).

У процесі пошуку ефективних адміністративно-управлін­ських моделей в науці і практиці державного управління сфор­мувались нові теоретико-методологічні підходи, зокрема:

• концепція та практика нового державного менеджменту (new public management);

• теорія суспільно-політичних мереж (social-political networks);

• концепція нового способу управління — "врядування" (governance).

Основу концепції нового державного менеджменту станов­лять ринкові моделі регулювання. До концептуальних засад нового державного менеджменту належать:

• орієнтація на результати при ухваленні державно-управ­лінських рішень;

• скорочення управлінських витрат, штату, ресурсів та урядових функцій;

• зменшення сфери управлінського контролю (дерегуляція, прозорість і відкритість діяльності державного сектора, удосконалення механізмів звітування та моніторингу);

• відокремлення функцій закупівлі суспільних товарів від функції їх безпосереднього надання;

• децентралізація, деконцентрація сфери державного управ­ління, впровадження принципу субсидіарності;

• створення конкурентної основи діяльності органів дер­жавної влади;

• зміна традиційного правового статусу державних служ­бовців, зокрема шляхом упровадження строкових контракт­них форм прийняття персоналу, надання державним мене­джерам більшої свободи у виборі засобів для досягнення по­ставлених цілей та посилення їх особистої відповідальності;

• перехід від контролю "на вході" за вкладеними ресурса­ми і бюрократичними процедурами й регламентами до введен­ня чітких індикаторів оцінки кінцевих результатів діяльності як організації в цілому, так і окремих працівників для безпосе­редніх споживачів суспільних послуг, систематична оцінка успішності впровадження урядових програм.

Концепція суспільно-політичних мереж визначає підходи до вдосконалення управління публічними справами на основі формування певної сукупності інтегрованих державних та недержавних утворень у різних сферах суспільного життя, учасники яких взаємодіють між собою на підставі спільного ін­тересу, ресурсної залежності, горизонтальних формальних і неформальних відносин, і зорієнтовані на спільне розв'язання суспільно значущих проблем за допомогою пошуку компромісу інтересів.

Сут­ність концепції врядування полягає у залученні до управління всіх соціальних інститутів: держави, приватно­го сектора, громадянського суспільства. Основними положеннями концепції врядування є такі:

• децентралізація системи державного управління, розви­ток партнерства з бізнес-структурами та взаємодії з гро­мадськістю;

• перехід від адміністрування розвитку соціуму до надан­ня йому послуг;

• професіоналізація державної служби;

• перехід від уніцентричної до багатоцентричної системи державного управління.

Залежно від предмета, концепцій, принципів державного управління в зарубіжних країнах сформувались певні школи державного управління.

Європейська школа. У європейсь­ких країнах державне управління ґрунтується на традиціях статутного права, яке вводить його у площину юридичної на­уки і практики. Особливістю, що виражає сутність європейської школи, є орієнтація на законодавство та погляди французьких (Александр Франсуа Вів'єн) і ні­мецьких (Отто Майєр) науковців та практиків. Правові норми визначають межі влади, за допомогою якої державне управління здійснює свої функції.

Американська школа. В американському сприйнятті державне управління є комплексною сферою відносин, яка складається з бага­тьох галузей знань (економіки, організації, кібернетики, пси­хології, соціології), сфокусованих на процесах і функціях управління. Американська концепція державного управління, що ви­росла з теорії і практики промислового і фінансового менедж­менту, на відміну від європейської моделі, спирається не стіль­ки на законодавчу базу, скільки на раціональність і доцільність прийняття тих чи інших управлінських рішень.

У системі ООН у грудні 2001 р. був утворений орган - Комітет експертів з питань державного управлін­ня, до складу якого ввійшов представник України.

Становлення та розвиток державного управління в Україні. З 1 липня 1997 р. в Кла­сифікаторі видів економічної діяльності (КВЕД) «Державне управління» зафіксова­не як один з двадцяти основних видів діяльності (секція L розділ 75).

Неможливість охоплення державного управління жодною іншою галуз­зю зумовила також уведення постановою Кабінету Міністрів України від 24 травня 1997 р. до Переліку напрямів та спеціальностей підготовки фа­хівців у вищих навчальних закладах за відповідними освітньо-кваліфікаційними рівнями окремої галузі підготовки - «Державне управління».

У 1992 р. розпочав свою діяльність Інститут державного управління і самоврядування при Кабінеті Міністрів України.

На його базі 30 травня 1995 р. створена Українська Академія держав­ного управління при Президентові України (УАДУ) - головний загальнона­ціональний вищий навчальний заклад у системі професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і поса­дових осіб місцевого самоврядування І-ІV категорій посад та їх кадрового резерву в Україні.

Рішенням Вченої ради від 26 верес­ня 2002 р. у складі АДУ утворено Інститут проблем державного управління та місцевого самоврядування.

Указом Президента України від 21 серп­ня 2003 р. цьому навчальному закладу надано статус національного.

З метою посилення впливу галузі науки держаного управління на про­цеси державотворення 11 лютого 2006 р. було утворено Всеукраїнську громадську організацію «Українська академія наук з державного управлін­ня» (УАНДУ).