Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Право. Адвокатура. Нотариат. Сборник материалов Международных научных чтений. Выпуск 11. (Москва. Российская академия адвокатуры и нотариата. 14 апрел
.pdf
121
недоверие и путем федеральных, региональных и местных
референдумов сместить любое выборное должностное лицо, не
отвечающее требованиям, которые предъявляет к нему народ, и этим же
решением, принятом на референдуме, назначить новые выборы! Только
в этом случае можно прямо говорить о том, что наша страна является
демократическим правовым государством, где народ является
единственным источником власти!
122
1
Е.Г..КОНЫШЕВА,
аспирант Академии Генеральной
прокуратуры Российской Федерации*
Децентрализованное и централизованное государственное
управление в истории России
Местное самоуправление неразрывно связано с понятием
децентрализации – системы государственного устройства, при которой
происходит разграничение функций центральной и местной властей и
местная власть независима и самостоятельна в пределах своей
компетенции. Напротив, централизация связана со стремлением
центральной правительственной власти руководить деятельностью
местных властей1.
Чрезмерное усиление одной из указанных тенденций может
привести к негативным последствиям. Вот почему важно найти
наиболее оптимальное их сочетание.
Совершенствование правового регулирования местного
самоуправления невозможно без глубокого осмысления проблем
современности. В этой связи необходимо обратиться к историческому
опыту организации и деятельности органов местного самоуправления,
их взаимоотношений с органами государственной власти.
Так, во времена вечевого строя X-XII вв. были развиты традиции
общинного самоуправления. По воле народного собрания – веча
формировалась система выборных должностных лиц (князь, посадский,
тысяцкий, владыка) и решались все важнейшие вопросы (войны и мира,
принятия законов, распоряжения финансами, распределение земель и
др.).
Показательным примером тому служат древнерусские города
Новгород и Псков, демократические порядки которых обеспечивали
активное участие населения в управлении. Правом участвовать в
вечевом собрании обладали свободные полноправные граждане –
Научный руководитель: Евдокимов Вячеслав Борисович, главный научный сотрудник
отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ,
доктор юридических наук, профессор.
Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. С.-Пб.: Брокгауз-
Ефрон. 1890—1907. URL: //
http://dic.academic.ru/dic.nsf/brokgauz_efron/21439/%D0%92%D0%B5%D1%87%D0%B5
(дата обращения: 15.03.2014).
123
главы семейств, причём как представители состоятельного населения,
1
2
бояре («лучшие люди»), так как и простой народ («меньшие, черные,
смерды, даже худые мужики»).
Решения принимались большинством голосов присутствующих.
Принятию того или иного решения нередко предшествовали бурные
обсуждения и каждый имел право высказать своё мнение по
рассматриваемому вопросу.
Вече являлось высшим органом государственного управления и
самоуправления и существовало на уровне города, селения, улицы,
находящимися между собой в иерархическом подчинении.
Первоначально княжеская власть была существенно ограничена
оборонительной функцией и деятельностью выборных должностных
лиц, но во времена монголо-татарского ига народные собрания и сходы
теряют былое значение. Князья назначаются ханами (в форме раздачи
ярлыков на княжение). В систему управления включаются
представители монгольской администрации, контролирующие сбор
дани и поставку рекрутов для своей армии. Насаждаются азиатские
деспотические традиции единоличного правления.
Последующие процессы формирования единого централизованного
государства связаны с упразднением вечевого правления и укреплением
великокняжеской власти, отныне переходящей по наследству от отца к
сыну. Местное управление приобретает черты военноадминистративной системы, так как осуществляется назначенными
князем людьми (наместниками, волостителями, тиунами) с опорой на
военные гарнизоны1.
В период царствования Ивана VI система кормлений, при которой
местные органы власти получали свое содержание за счёт натуральных
(продовольственных) сборов с местного населения и пошлин, была
заменена специальным налогом в пользу казны («кормленым окупом»)
и выплатой жалованья из казны2.
Примечательно, что выборные органы местного самоуправления
появляются одновременно с централизованным государственным
аппаратом. Вместо наместников и волостелей на местах создавались
выборные сословно-представительные органы дворянства (губные
избы) и избираемые из зажиточных горожан и черносошных крестьян
Исаев И.А. История государства и права России: учебник для юридических вузов. Изд.
3-е перераб. и доп. М.: Юристъ, 1996. С. 12-13.
Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. Указ. соч. URL: //
http://dic.academic.ru/dic.nsf/es/28876/%D0%BA%D0%BE%D1%80%D0%BC%D0%BB%D0
%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5
124
земские органы самоуправления (земские избы). Исключение
составляли города Москва, Новгород, Псков, где органы городского
самоуправления по политическим мотивам не создавались (власть в них
осуществлялась назначаемыми из центра воеводами).
В состав земской избы входили возглавлявший её земской
староста, земской дьяк и целовальники. Содержалась земская изба за
счёт местного населения. Срок её полномочий был 1 – 2 года. В ведении
земской избы находились владение общинной землей, управление
тяглым населением, производство мирских выборов, сбор налогов, суд,
за исключением уголовных дел о крупных преступлениях (позднее
судебные полномочия земских органов перешли к воеводе).
Указанные меры были призваны ослабить власть региональной
феодальной знати, усилить положение дворянства как опоры царской
власти и унифицировать аппарат управления. В это время формируется
особая сословная группа служилых людей.
Во второй половине XVII в. тенденция к централизации и
бюрократизации государственного управления ещё более усиливается.
Губные и земские органы управления дополняются присылаемыми из
центра воеводами, соединяющими административные, военные и
судебно-полицейские функции, что должно было способствовать более
эффективному и оперативному механизму местного управления.
Очередной этап усиления центральной власти происходит в XVIII
в. и связан с именем Петра I, который разделил Россию на 8
административных округов – губерний под властью губернатора, строго
подчиненного правительству. Губернии в свою очередь разделялись на
провинции во главе с воеводами, а провинции - на дистрикты (уезды)
под управлением выборных из числа дворян земских комиссаров.
Губернатор управлял губернией непосредственно или посредством
присутственных мест, главным из которых являлось губернское
правление. Губернское правление было представлено отвечающим за
военные дела обер-комендантом, губернским судьей-ландрихтером
(впоследствии заменен на надворный суд), распоряжавшимся
финансами обер-комиссаром, ответственным за хлебные запасы для
армии обер-провиантмейстером, а также управителем дворцовых
имений. Своих помощников имели воеводы и земские комиссары.
Разветвленный бюрократический аппарат не способствовал
развитию демократии и самоуправленческих начал в обществе, а
созданные в этих условиях органы местного управления –
Бурмистерская палата, а затем Ратуша в Москве, Главный магистрат в
Петербурге, городские магистраты в крупных городах, земские избы в
125
других городах и городские магистраты, местные бурмистры -
1
фактически становились звеньями государственного аппарата.
Определённая смена акцентов в сторону децентрализации
отмечается в эпоху просвящённого абсолютизма.
В ходе земской реформы 1864 года учреждались всесословные,
хотя и основанные на имущественном цензе губернские и уездные
земские учреждения. К их ведению относились все местные
хозяйственные вопросы.
В состав уездных земских учреждений входили Уездное Земское
Собрание из Земских Гласных, избираемых уездными
землевладельцами, городскими обществами и сельскими обывателями,
и Уездная Земская Управа из председателя и двух-шести членов,
избираемых на три года Уездным Земским Собранием из своего числа.
Губернские Земские Учреждения были представлены Губернским
Земским Собранием из Гласных, избираемых на трехлетний срок
Уездными Земскими Собраниями, и Губернской Земской Управой в
лице Председателя и шести членов, формируемых на тот же срок
Губернским Земским Собранием.
В соответствии с Городовым Положением от 16 июня 1870 года
учреждались учреждения городского общественного управления:
Городские Избирательные Собрания, Городская Дума и Городская
Управа.
На Городских Избирательных Собраниях с периодичностью раз в
четыре года избирались гласные Городской Думы. В Городских
Избирательных Собраниях, Городской Думе и Городской Управе
председательствовал Городской Голова. Городской Голова, члены
Городской Управы и Городской Секретарь избирались Городской
Думой1.
Не смотря на то, что земские учреждения не входили в
государственную структуру, они находились под пристальным
надзором правительственной власти в лице губернатора, который
обладал в отношении них рядом существенных полномочий, в
частности, утверждал в должности членов управ.
Коренные изменения в организации власти на местах произошли
после Октябрьской революции 1917 года.
В соответствии с принятой 28 (15) января 1918 г. III Всероссийским
съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов
резолюцией «О федеральных учреждениях Российской Республики»
Незнамова Е.А. Местное самоуправление и эволюция российского общества:
монография. Москва; Калуга, 2008. С. 24-27.
126
устанавливалась единая централизованная система органов
1
2
3
государственной власти – система Советов депутатов. Местные дела
были отнесены к исключительной компетенции местных Советов.
Вышестоящие органы имели право регулировать отношения между
нижестоящими Советами и разрешать возникающие между ними
разногласия.
Местные советы депутатов формировались путем всеобщих,
равных прямых выборов при тайном голосовании. Совет избирал из
своего состава исполнительный комитет, который работал на
постоянной основе. При этом действовал принцип двойного
подчинения: местный исполком подчинялся как совету, так и
вышестоящему исполкому; вышестоящий совет мог отменить решения
нижестоящего совета и его исполнительного комитета, а вышестоящий
исполком мог отменить решение нижестоящего исполкома.
Как отмечает С.И. Некрасов, не смотря на имеющиеся недостатки
советской системы властвования, игнорирующей идеи
парламентаризма, разделения властей и ряд других важных моментов,
данная система концептуально не отрицала идею самоуправления1.
Так, В.И. Ленин указывал, «… что одним из условий успешного
выполнения задачи революционного правительства является создание
органов местного революционного самоуправления во всех городах и
общинах… на основе всеобщего, равного, прямого и тайного
голосования»2.
Однако в условиях разрастания бюрократического аппарата и
усиления влияния партийных органов получают распространение
командно-директивные методы регулирования, прямые вертикальные
властные структуры доминируют над горизонтальными общественными
связями3.
Постсоветский период развития Российского государства
характеризуется принципиальным изменением основ построения
местного самоуправления.
В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации
местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
Некрасов С.И. Местная публичная власть в России (монархический и советский перио-
ды) [Текст]: монография. Институт государства и права РАН, Государственный университет управления. М.: ГУУ, 2012. С. 152-154.
Цит. по кн.: Некрасов С.И. Указ. соч. С. 173.
Канарш Г.Ю. Демократия и особенности российского национального характера (к
политико-психологическим аспектам имиджа России) // Государство и гражданское
общество. 2009. № 3. С. 67.
127
Органы местного самоуправления не входят в систему органов
1
государственной власти.
В настоящее время структуру органов местного самоуправления
составляют представительный орган муниципального образования,
глава муниципального образования, местная администрация
(исполнительно-распорядительный орган муниципального
образования), контрольно-счетный орган муниципального образования,
иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления,
предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие
собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Недостаточная финансовая обеспеченность полномочий органов
местного самоуправления и пассивность населения при решении
местных дел не позволяют реализовать данные положения в полной
мере. Наблюдается усиление наметившейся в середине 2000-х гг.
тенденции централизации государственного управления и встраивание
местного самоуправления в вертикаль власти.
На пути построения новых взаимоотношений органов
государственной власти и местного самоуправления не стоит уходить в
крайности.
В истории становления и развития местного самоуправления в
России имели место как периоды централизованного, так и
децентрализованного управления, на формирование которых повлиял
ряд объективных и субъективных факторов.
Централизация государственного управления была призвана
создать сильное единое государство и противостоять внешней агрессии,
но затормозило основанное на широком народном участии
демократическое развитие государства и местного самоуправления.
Правовое государство, к которому мы стремимся, немыслимо без
демократизации, а, следовательно, децентрализации публичного
управления на местах1.
Необходимо найти баланс государственных и общественных
интересов, уделяя приоритетное значение принципам координации и
сотрудничества.
Некрасов С.И. Указ. соч. С. 64.
128
В.А. КОРОЛЬ,
аспирантка РААН
Охранительные правоотношения
Человеческая деятельность как социальная активность людей является
решающим фактором «сотворения» человеком своей социальной среды
обитания, своей «второй природы», позволяющей ему выжить и сохранить себя как биологическое существо в природной среде. В силу приспособительно-адаптационного и преобразовательного характера человеческой
деятельности важнейшим условием этого процесса является способность
живых существ, объединенных в устойчивые социальные коллективы, вырабатывать систему биологически не заданных социальных регуляторов
поддержания общественной жизни.
На ранних этапах существования общества в качестве таких
регуляторов выступали различного рода запреты, религиозные верования,
постепенно складывающиеся в обычаи и общепринятые нормы поведения.
Вообще, вся жизнедеятельность первобытного коллектива,
занимавшегося охотой и собирательством, была жестко регламентирована
системой тотемических ритуалов, обрядов, культов, представлений,
знаков, символов, магических действий, заклинаний, молитв, слов и т.п.
Фактические отношения в их тотемической ритуальности, магической
значимости имели общеобязательный, безусловно-императивный
характер1.
При этом обращают на себя внимание два обстоятельства. Вопервых, магический характер запретов в первобытном обществе
обеспечивал их высокую эффективность. Нарушение табу, даже
непреднамеренное, воспринималось субъективно, с мистическим ужасом,
вызывало переживания, подчас приводившие нарушителя к болезни и
смерти2. Следовательно, эффективность запретов определялась, скорее, не
внешней угрозой претерпеть страдания за их нарушения, а внутренним
убеждением в недопустимости и даже невозможности («богов все равно
не обманешь») самого нарушения. Во-вторых, руководители
первобытной общности находились под более жестким контролем, чем
рядовые члены племени. Они были вынуждены (что не отрицает
внутренней убежденности) подавать соплеменникам личный пример в
следовании различным предписаниям, ритуалам, обрядам, и это выступало
1
Социальные отклонения (Введение в общую теорию). М., 1984. С. 26.
2
Большая советская энциклопедия. Первобытная культура. М., 1989. С.130.
129
гарантом обеспечения контроля за тем, чтобы не допустить отклонений в
поведении членов своего клана.
Возведение запретов к божественному первоисточнику, присущее
всем древним народам (египтянам, вавилонянам, индусам, ассирийцам,
персам, грекам и др.), усиливало страх перед наказанием - при жизни или
неминуемо после смерти - за те или иные прегрешения либо проступки.
Этот страх успешнее всего культивировался там, где опирался на стойкую
веру в бессмертие души и загробный суд богов.
По сути дела запреты в первобытном обществе стали предтечей
складывания современных охранительных правоотношений.
Табу, обычаи, религиозные и моральные нормы до появления
государства и позитивного права были единственными нормативными
регуляторами общественных отношений, основой общественного порядка
в широком смысле слова как он обычно трактуется в правовой литературе.
В каждом фактическом общественном отношении заложен
своеобразный механизм, позволяющий нейтрализовать возможную
конфликтность этой жизнедеятельности, поскольку общественные
отношения всегда строятся на основе несовпадающих потребностей,
ценностных ориентации, притязаний их участников.
Охранительная функция права выражается в том, что государство
воздействует на поведение отдельных граждан угрозой принуждения
посредством санкций, запретов, а в случаях правонарушений
государственные органы применяют принуждение, которое
осуществляется всегда в рамках охранительных правоотношений.
Возникновение этих правоотношений объясняется
необходимостью урегулировать (упорядочить) отношения,
возникающие вследствие неправомерных поступков субъектов права.
Н.Г. Александров справедливо отметил, что «нарушение правовой
нормы ведет к возникновению между правонарушителем и
компетентным органом государства особого (правоохранительного)
правоотношения, имеющего целью применение к нарушителю
определенной санкции в случае подтверждения неправомерности
совершенного действия»4.
Охранительные правоотношения могут возникать по поводу: а)
спора между субъектами права, б) отклонения их от установленного
требования, в) прямого нарушения правовой нормы. Во всех этих
случаях появляется необходимость в особой силе, обладающей
полномочием (властью, компетенцией) для решения дела по существу
4
Александров Н. Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М., 1955. С. 91-
92.
130
(прекращения правоотношения, его изменения, создания нового,
вынесения решения и т.п.)5. Таким учреждением в современных
условиях является государство. Поэтому охранительные
правоотношения неизбежно «тянутся» к государству, его власти и силе.
Государство, устанавливая санкции и запреты, все же не считает
себя гарантированным от действий отдельных людей, нарушающих эти
требования. Поэтому в механизме правового регулирования
предусмотрена особая стадия (часть), выступающая в качестве
охранительных правоотношений, в рамках которых протекает
расследование противоправных действий и реализация юридической
ответственности за совершение правонарушения, в частности,
реализация уголовного наказания.
Охранительное правоотношение – это та форма, где
декларативное заявление государства (запрет, угроза санкцией)
получает свою конкретизацию в случае совершения субъектами
противоправных действий. «Необходимость этих отношений
определяется природой права как специфического регулятора
общественных отношений, отличающегося обязательностью
предписаний и опирающегося на аппарат принуждения»6.
Специфика охранительных правоотношений заключается в особой
направленности (охрана интересов общества, государства или граждан),
своеобразии их волевого характера (воздействие на волю
правонарушителя), субъектного состава (управомоченный и обязанный,
потерпевшая и виновная стороны).
Хотя охранительные правоотношения возникают вследствие
правонарушения, служат они укреплению правопорядка, поскольку
устраняют возникающее противоречие между требованиями нормы
права и поведением правонарушителя, восстанавливают нарушенную
справедливость, способствуют удовлетворению нарушенного интереса.
С точки зрения юридических признаков эти правоотношения
характеризуются отсутствием равенства сторон, в отношении
физических лиц есть существенные ограничения (возраст, вменяемость,
отсутствие права экстерриториальности, а в необходимых случаях –
соответствующее должностное положение и т. п.).
5
Имре Сабо. Основы теории права. М., 1974. С. 126.
6
Кожевников С. Г. Правоотношения, возникающие в связи с применением советского
права. Свердловск,1974. С. 98.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]