Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации
.pdf
правовым основаниям приобретения права водопользования, которые содержатся в
действующем Кодексе. Это, как в дальнейшем будет известно — договор водопользования
(гл. 3 Кодекса, см. комментарий), решение о предоставлении водного объекта в пользование
(см. комментарий к гл. 3 Кодекса). При этом, по отношению уплаты водного налога при
использовании подземных водных объектов, водопользователями признаются и те субъекты,
которые действуют на основании лицензии на водопользование, но лицензия эта
оформляется уже не по правилам Кодекса, а по правилам Закона РФ от 21 февраля 1992 г. №
2395-1 «О недрах» (далее — Закон о недрах).
Вместе с тем, как это следует из содержания ст. 5 Федерального закона от 3 июня
2006 г. № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» (далее —
Закон о введении в действие Водного кодекса), водопользователи, осуществляющие
использование водных объектов на основании решений Правительства РФ или решений
органов исполнительной власти субъектов РФ либо лицензий на водопользование и
договоров пользования водными объектами, соответственно принятых, выданных и
заключенных до введения в действие Водного кодекса (ныне действующего), сохраняют
права долгосрочного или краткосрочного пользования водными объектами на основании
лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами до истечения
срока действия таких лицензий и договоров.
Вместе с тем, такие водопользователи, в соответствии с настоящим Кодексом вправе
заключить договоры водопользования или обратиться с заявлениями о предоставлении
водных объектов в пользование на основании решений о предоставлении водных объектов в
пользование. При этом условия и сроки использования водных объектов могут быть
изменены только по инициативе водопользователей. Договоры водопользования или
решения о предоставлении водных объектов в пользование заключаются или принимаются в
соответствии с настоящим Кодексом. Действие решений Правительства РФ или решений
органов исполнительной власти субъектов РФ либо лицензий на водопользование и
договоров пользования водными объектами, соответственно принятых, выданных и
заключенных до введения в действие Водного кодекса (ныне действующего), прекращается с
момента возникновения права пользования водными объектами на основании договоров
водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование, либо по
истечении срока действия лицензий на водопользование и договоров пользования водными
объектами, либо в случае прекращения права пользования водными объектами по
основаниям и в порядке, которые установлены ст. 10 Кодекса (см. комментарий). Некоторые
моменты статуса водопользователей при уплате водного налога и иных видов платежей
будут затронуты при рассмотрении ст. 3 Кодекса (см. комментарий). Особо следует
выделить общее водопользование, где водопользователями являются простые граждане (и не
граждане), которые «вправе» использовать береговую полосу водных объектов общего
пользования для своих нужд. Но так как этому Кодексу посвящает отдельную статья — ст. 6,
то и рассмотрен этот вопрос будет там (см. комментарий).
8. Водохозяйственный участок определен через критерии возможности
установления параметров использования водного объекта или его части. Он определен как
часть речного бассейна, имеющая характеристики, позволяющие установить лимиты забора
(изъятия) водных ресурсов из водного объекта и другие параметры использования водного
объекта (водопользования). Одно из основных понятий в области районирования при
11
водопользовании и охране водных объектов. Что касается конкретных параметров, включая
и лимиты (пределы) водозабора, то все это полностью устанавливается подзаконными
актами.
Что касается лимитов изъятия, то его основы установлены постановлением
Правительства РФ от 10 марта 2009 г. № 223 «О лимитах (предельных объемах) и квотах
забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод». Согласно ему
лимиты (предельные объемы) забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и
лимиты (предельные объемы) сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в
границах речных бассейнов, подбассейнов и водохозяйственных участков при различных
условиях водности (лимиты), а также квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного
объекта и квоты сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах
речных бассейнов, подбассейнов и водохозяйственных участков при различных условиях
водности в отношении каждого субъекта РФ, являющиеся частью лимитов (квоты), до
утверждения в установленном порядке схем комплексного использования и охраны водных
объектов (но не позднее чем до 1 января 2015 г.) устанавливаются Федеральным агентством
водных ресурсов.
Лимиты устанавливаются на период с 2010 г. по 2012 г. и на период с 2013 г. по 2014
г. с разбивкой по годам на основании сведений и предложений, представляемых в
Федеральное агентство водных ресурсов его территориальными органами,
водохозяйственных балансов, сведений о водном объекте и водопользовании, в том числе
содержащихся в государственном водном реестре и формах федерального государственного
статистического наблюдения за использованием воды, сведений о заборе (изъятии) водных
ресурсов для санитарных, экологических и (или) судоходных попусков с учетом режима,
состояния, физико-географических, морфометрических и других особенностей водного
объекта. Квоты устанавливаются на период с 2010 г. по 2012 г. и на период с 2013 г. по 2014
г. с разбивкой по годам на основании заявок уполномоченных органов исполнительной
власти субъектов РФ на установление квот. Заявки представляются в соответствующий
территориальный орган Федерального агентства водных ресурсов до 15 сентября 2009 г. и до
15 сентября 2012 г. на соответствующий период. Согласно ст. 33 Кодекса (см. комментарий)
такие лимиты и квоты устанавливаются в бассейновых соглашениях, но пока их нет,
занимаются Росводресурсы.
Что касается иных конкретных параметров, то и это полностью устанавливается
подзаконными актами. Имеется постановление Правительства РФ от 30 ноября 2006 г. № 728
«О гидрографическом и водохозяйственном районировании территории РФ и утверждении
границ бассейновых округов», в соответствии с которым гидрографическое районирование
территории РФ (установление, документирование и утверждение количества
гидрографических единиц
Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды
(Росгидромет) на основе методики гидрографического районирования территории РФ.
Водохозяйственное районирование территории РФ (выделение, документирование и
утверждение количества водохозяйственных участков и их границ) осуществляется
Федеральным агентством водных ресурсов на основе методики водохозяйственного
районирования территории РФ. Границы бассейновых округов определяются по границам
гидрографических единиц, включенных в бассейновый округ, и границам прилегающих к
и их границ) осуществляется Росводресурсами по согласованию с
этим
12
ним участков внутренних морских вод и территориального моря и утверждаются
Министерством природных ресурсов и экологии.
Функции разделены: МПР утверждает методику гидрографического районирования
территории РФ; разрабатывает с учетом предложений органов государственной власти
субъектов РФ и утверждает методику водохозяйственного районирования территории РФ, а
также утверждает границы бассейновых округов. Росводресурсы осуществляют
гидрографическое и водохозяйственное районирование территории РФ. Гидрографическому
районированию посвящен приказ МПР РФ от 25 апреля 2007 г. № 112 «Об утверждении
Методики гидрографического районирования территории Российской Федерации».
Методика устанавливает: принципы и критерии деления территории РФ на
гидрографические единицы; порядок определения и описания границ гидрографических
единиц; правила кодирования (нумерации) гидрографических единиц; состав документов для
утверждения количества гидрографических единиц и их границ. Приказом МПР РФ от 25
апреля 2007 г. № 111 «Об утверждении Методики водохозяйственного районирования
территории Российской Федерации» утверждена и Методика водохозяйственного
районирования.
8. Охрана водных объектов определена как система мероприятий по сохранению и
восстановлению водных объектов. Это, в целом, верно, хотя и сжато. Охрана водных
объектов является составной частью охраны окружающей среды, которая в ст. 1 ФЗ «Об
охране окружающей среды» определяется как деятельность органов государственной власти
РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления,
общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц,
направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное
использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного
воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее
последствий (далее она обозначается также как природоохранная деятельность).
Основные блоки природоохранных мероприятий таким образом можно обозначить
применительно к целевой составляющей как сохранение, восстановление,
воспроизводство, предотвращение негативных процессов и явлений, ликвидация
негативных последствий, обеспечение рационального природопользования. Все они с
учетом специфики охраны должны относиться и к водным объектам. Общественные
отношения по охране водных объектов являются элементом общественных отношений по
охране окружающей среды в целом. В рамках охраны водных объектов при различных видах
их использования должны прежде всего учитываться: характер и масштаб конкретных видов
деятельности, составляющих тот или иной вид водопользования; специфика самого водного
объекта, его участков, характера естественных процессов и взаимосвязей водной среды
данного региона с иными экосистемами; уровень и характер антропогенного воздействия на
водный объект (бассейн, участок) и окружающую среду в целом. В рамках каждого из видов
водопользования должны разрабатываться и последовательно реализовываться мероприятия
по охране водных объектов от всех видов негативного воздействия: химического,
физического и биологического.
9. Речной бассейн — это часть земной поверхности, включающая толщу водоносных
пород, откуда воды стекают в отдельную реку или речную систему. Имеется также
определение речного бассейна как территории земной поверхности, с которой все
13
поверхностные и грунтовые воды стекают в данную реку, включая ее притоки. Бассейн
каждой реки состоит из поверхностного и подземного водосборов. Поверхностный водосбор
представляет собой участок земной поверхности, с которого поступают воды в данную
речную систему или определенную реку. Подземный водосбор образуют толщи рыхлых
отложений, из которых вода поступает в речную сеть. На практике определение границы
подземного водосбора сложно, поэтому за величину речного бассейна принимается именно
поверхностный водосбор. Граница между отдельными бассейнами проходит по
водоразделам. Бассейны подразделяются на сточные и бессточные. Бессточными называются
области внутриматерикового стока, лишенного связи через речные бассейны с океаном,
формы и размеры бассейнов бывают самые различные и зависят от географического
положения, рельефа и геологического строения местности. Притоки имеют тоже свои
небольшие бассейны, общая совокупность которых составляет площадь бассейна главной
реки. О бассейне как основной гидроморфологической единице водной системы и как об
основной единице управления водопользованием еще будет подробнее упомянуто при
рассмотрении ст. 3 и гл. 4 Кодекса (см. комментарий).
касается остальных содержащихся в рассмотренной статье понятий, то сложности
Что
они не вызывают. Вместе с тем, коли уж это кодифицированный нормативно-правовой акт, в
нем не помешало бы привести и более подробный перечень понятий, которые в
последующих главах Кодекса не допускали бы двойственного толкования.
Статья 2. Водное законодательство
1. Водное законодательство состоит
законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.
2. Нормы, регулирующие отношения по использованию и охране водных объектов
(водные отношения) и содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов
Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.
3. Водные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской
Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу, другим федеральным
законам.
4. Правительство Российской Федерации издает нормативные правовые акты,
регулирующие водные отношения, в пределах полномочий, определенных настоящим
Кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента Российской
Федерации.
5. Уполномоченные Правительством Российской Федерации федеральные органы
исполнительной власти издают нормативные правовые акты, регулирующие водные
отношения, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Кодексом, другими
федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации и
постановлениями Правительства Российской Федерации.
6. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов,
иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской
Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах
из настоящего Кодекса, других федеральных
14
своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные
отношения.
7. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов,
иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных
правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в
пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие
водные отношения.
Комментарий к ст. 2
1. В комментируемой статье устанавливаются уровни водного законодательства и
иерархия нормативно-правовых актов, регулирующих водные правоотношения, по
юридической силе. Здесь под термином «источник права» автор подразумевает источник в
юридическом смысле.
Водное право можно определить как систему норм, регулирующих общественные
отношения по использованию, охране и (частично) изучению водных объектов и
ресурсов. Соответственно — водное законодательство представляет собой всю систему
нормативно правовых актов, регулирующих водные отношения (вследствие чего они
становятся водными правоотношениями — см. комментарий к ст. 4 Кодекса). Такое
определение основывается на широком понимании законодательства. Если основывать
определение водного законодательства на узком (в собственном смысле) понимании
законодательства, то водное законодательство можно определить как систему всех законов,
регулирующих водные отношения. Термин «законодательство», как он есть легально,
можно толковать как в собственном, а так же в ограничительном и расширительном смысле
(есть такой вид толкования в теории — толкование по объему). В первом случае в состав
законодательства включаются только законы — подзаконные акты сюда не входят. Во
втором случае в термин «законодательство» вкладывается более узкий смысл, чем
соответствующая фраза — так, например, понимается термин «в других федеральных
законах» в ч. 2 рассматриваемой статьи (см. далее). В третьем случае в состав
законодательства включают не только федеральные законы и федеральные конституционные
законы, принятые парламентом, но и вообще все нормативно-правовые акты, регулирующие
соответствующую область общественных отношений (в нашем случае — водных) — то есть,
помимо законов, сюда относятся и подзаконные акты. С одной стороны — ч. 1 и 2
рассматриваемой статьи позволяют сделать вывод, что здесь законодатель понимает под
водным законодательством исключительно настоящий Кодекс, иные федеральные законы, а
также принимаемые в соответствии с ними законы субъектов РФ. То есть, законодательство
понимается только в собственном, буквальном смысле. Но, с другой стороны, — что из себя
представляют нормы ч. 3–7 рассматриваемой статьи? В чем их смысл? Собственно, в том же,
что и всей комментируемой статьи в целом — законодательное закрепление тех видов
источников права, которые призваны регулировать водные правоотношения. Как и
законы (федеральные или субъектов РФ — в данном контексте не существенно),
подзаконные акты регулируют, по сути, тот же предмет. Подзаконные акты предназначаются
15
для того, чтобы соответствующий закон, или блок законов, действовали, реализовывались на
практике, исполнялись.
Закон определяется как принятый в установленном порядке нормативно-правовой
акт законодательного органа, регулирующий наиболее важные общественные
отношения. Закон содержит нормы базового, первичного, а потому — общего характера,
вследствие чего эти нормы объективно нуждаются в конкретизации, детализации — иначе
будет весьма затруднено их применение на практике — если не сказать, что вообще
невозможно. Именно в этом и состоит предназначение подзаконных нормативно-правовых
актов — конкретизировать, развивать, детализировать, «разъяснять» если угодно, положения
соответствующих законов. Кодекс и иные федеральные законы, как и законы субъектов РФ в
области водных отношений — тому не исключение, поэтому роль подзаконных нормативноправовых актов и здесь аналогична. Какова практическая значимость второго подхода? Она
проявляется хотя бы в том, что при его применении законодательство (в данном случае —
водное) в ходе его приведения в соответствие с потребностями условий преломляется в
сознании и деятельности субъектов нормотворчества как единое и систематизированное
целое. Да, нормативные акты
систематизация и унификация законодательства, все же, будут легче достигать своих целей.
В этом смысле совершенствование всей структуры нормативного массива, регулирующего
водные отношения, представляется более эффективным. Вся система нормативно-правовых
актов, регулирующих водные отношения, должна поддерживаться в состоянии внутреннего
структурного единства, без крупных
пробелов. Да и взаимодействие водного законодательства (и права, соответственно) с иными
отраслями экологического права и законодательства вообще при таком подходе будет более
гибким.
Итак, исходя из буквального толкования ч. 1 рассматриваемой статьи, может
напрашиваться вывод, что водное законодательство — это только законы, но исходя из того,
как сконструирована сама статья в целом, можно сделать и вывод о широком понимании
законодателем термина «водное законодательство». Поэтому данную статью следует
дополнить нормой, что содержалась в ст. 2 Водного кодекса 1995 г. — там недвусмысленно
(в ч. 2) устанавливалось, что в состав водного законодательства включаются законы и иные
нормативно-правовые акты. Тем более что не только юридически, но и фактически это так
и есть.
Сам нормативно-правовой акт, как преобладающая в российской системе права
форма, представляет собой принятый в установленном порядке компетентными
органами официальный акт-документ, устанавливающий, изменяющий или
отменяющий правовые нормы. Главный его признак в том, что он выражает в
установленной, фиксированной и официальной форме государственную волю, исходит от
государства. Отсюда с необходимостью следует еще один признак — реализация требований
нормативно-правового акта обеспечивается возможностью государственного принуждения.
Следующее — он имеет строго установленную законом форму («писаное право»). Далее —
он регулирует не конкретные ситуации, а круг наиболее типичных общественных
отношений. Здесь же — его регулятивное воздействие распространяется не
определенных субъектов (как у акта применения права), а на неопределенный круг
субъектов, в случае, если они становятся участниками тех общественных отношений, что
различны здесь по сферам действия и юридической силе, но
коллизий (отсутствие коллизий вообще — миф) и
на конкретных,
16
составляют предмет регулирования соответствующего правового образования, к которому
относится данный нормативно-правовой акт. Следующий признак в том, что данная форма
права имеет пространственные и временные рамки действия. Еще один признак выражается
в том, что нормативно-правовой акт всегда принимается в строго установленном порядке
(особая процедура принятия) — как и изменяется или отменяется. Вот так — коротко, но
представление есть. Все данные черты характерны и для нормативно-правовых актов
водного законодательства, разумеется — с учетом специфики предмета и
классификационных групп нормативно-правовых актов. А классификационные группы у них
разные — так как различны классификационные критерии.
Один из критериев — юридическая сила нормативно-правового акта — представляет
собой значимость последнего в зависимости от статуса правотворческого органа. По
данному критерию все водные нормативно-правовые акты подразделяются на законы и
подзаконные акты. Определение закона указано выше. Подзаконные акты, как говорилось,
принимаются субъектами подзаконного нормотворчества во исполнение законов, для их
конкретизации и детализации. Здесь такое соотношение: высшей юридической силой
обладает Конституция РФ
таковых нет), федеральные законы, законы субъектов РФ. Это — по убывающей. В свою
очередь, подзаконные нормативно-правовые акты федерального уровня не должны
противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным
законам. Если есть противоречие — применяется высший по юридической силе
нормативный акт. Подзаконные нормативно-правовые
должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам,
федеральным законам и законам субъектов РФ. Нормативно-правовые акты органов
местного самоуправления (далее — МСУ) не должны противоречить всем указанным видам
нормативно-правовых актов. Локальные акты — соответственно, также не должны
противоречить местным.
Здесь просматривается и следующий критерий — сфера действия нормативноправового акта. В этом случае они подразделяются на общефедеральные, акты субъектов РФ
(региональные), акты органов МСУ, локальные акты (регулируют отношения в рамках
определенной организации, в нашем случае, к примеру, касающиеся водоохранного аспекта
разделы правил внутреннего трудового распорядка). Еще один критерий — правовой
статус субъекта правотворчества (это не следует смешивать с юридической силой, хотя
принцип тот же), в зависимости от которого нормативно-парвовые акты подразделяются на
акты органов государственной власти; акты, принятые путем референдума (с учетом того,
как референдумы проводят — это те же акты органов государственной власти); акты
общественных организаций; совместные акты. Еще выделяют такой критерий, как время
(срок) действия нормативно-правового акта. Здесь они подразделяются на два вида — акты
неопределенно длительного действия и временные акты. Все указанное с «полным правом»
распространяется и на нормативно-правовые акты водного законодательства в его широком
понимании.
Среди законов федерального уровня, регулирующих водные отношения, особо
выделяется кодифицированный нормативно-правовой акт, представленный настоящим
Кодексом. В кодифицированных актах наиболее отчетливо отображаются перемены в
экономическом базисе общества — не случайно в 20-е годы проведена одна из
, затем — федеральные конституционные законы (в водном праве
акты регионального уровня не
17
масштабнейших кодификаций законодательства за всю историю России — сменился способ
производства, сменилась экономическая основа, а значит — и вся надстройка. В кодексах
(уставах, положениях и пр.) также наиболее отчетливо просматривается и классовая
сущность права. Сравним. Статья 3 Водного кодекса РСФСР 1972 г. гласила, что в
соответствии с Конституцией СССР и Конституцией РСФСР воды являются
государственной собственностью, то есть всенародным достоянием. Воды состоят в
исключительной собственности государства и предоставляются только в пользование.
Действия, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной
собственности на воды, запрещаются. Статья 26 Водного кодекса РСФСР 1972 г.
закрепляла, что водопользование осуществляется бесплатно. В соответствии с Основами
водного законодательства Союза ССР и союзных республик специальное водопользование
может подлежать оплате в случаях и порядке, устанавливаемых Советом Министров
СССР. Отсюда можно увидеть следующее — государство, выражая социально-
экономические интересы, прежде всего трудящихся, т.е. наемных работников, устанавливало
бесплатность водопользования, беря на себя расходы на осуществление водохозяйственных
и водоохранных мероприятий и устанавливая статус вод как всенародного достояния
Статья 8 настоящего Кодекса устанавливает, что водные объекты находятся в
собственности РФ (федеральной собственности), за исключением случаев, установленных
ч. 2 настоящей статьи. Пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного
участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, муниципальному
образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в
собственности субъекта РФ, муниципального образования, физического лица,
лица, если иное не установлено федеральными законами». Часть 2 ст. 12 Кодекса определяет,
что к договору водопользования применяются положения об аренде, предусмотренные ГК
РФ, если иное не установлено настоящим Кодексом и не противоречит существу договора
водопользования. Что видно отсюда? Во-первых, то, что водный объект может находиться в
частной собственности. Пусть не каждый, но может. Во-вторых — конструкция договора
водопользования (см. комментарий к ст. 12 Кодекса) практически дублирует конструкцию
договора аренды, который, как известно, предполагает и возможность выкупа арендованного
имущества. Каких-либо ограничений (прямых, недвусмысленных запретов) этого ни Кодекс,
ни иное водное или смежное (земельное, если что) законодательство не содержит. Вывод —
в современном водном законодательстве превалируют интересы, прежде всего,
собственников средств производства и интересы рынка.
Текущее водное законодательство — это все законы федерального и регионального
уровня, регулирующие водные правоотношения. Законов, собственно, не так уж и много:
.
юридического
• Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах,
территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (далее — ФЗ «О
внутренних морских водах»);
• Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических
сооружений» (далее — ФЗ «О безопасности ГТС»);
• Федеральный закон от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» (далее — ФЗ
«Об охране озера Байкал);
18
• Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской
Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации» и ряд иных.
Важный момент в том, что нормы водного права содержатся также и в иных законах,
основной предмет регулирования которых — иной (причем законов — также и
кодифицированных), об этом чуть далее.
Согласно Конституции РФ (ст. 72), охрана окружающей среды и обеспечение
экологической безопасности, а также вопросы владения, пользования и распоряжения
землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном
ведении РФ и ее субъектов. В совместном ведении также находятся земельное, водное,
лесное законодательство, законодательство о недрах, а также природоохранное
законодательство. На основании данной конституционной нормы субъекты РФ принимают
свои, региональные законы, регулирующие водные правоотношения. Перечислять их все нет
смысла, здесь главное в том, что нормы, содержащиеся в законах регионального уровня, не
должны противоречить Кодексу и соответствующим законам федерального уровня. В
случае такого противоречия применяться должен федеральный закон. Если же
соответствующий федеральный закон по поводу спорного предмета регулирования содержит
пробел, а соответствующий региональный закон его не содержит, то норма регионального
закона не должна противоречить общему смыслу всего водного и экологического
законодательства — в этом случае, как представляется, не следует чинить препятствий для ее
применения.
2. Нормы водного законодательства могут содержаться и в тех законах, которые
регулируют не только смежные с водными отношения (скажем, земельно-водные), но и
отношения, сравнительно далековато отстоящие от водных. Собственно говоря, ряд из тех
законов, что только что перечислены выше, имеет своим непосредственным предметом не
водные отношения. Федеральный закон «О безопасности ГТС» направлен на регулирование,
прежде всего
ней. В этом смысле норма ч. 2 рассматриваемой статьи устанавливает приоритет Кодекса в
том случае, если такие законы (как федерального, так и регионального уровня) содержат те
или иные нормы водного законодательства. Это и понятно — Кодекс здесь содержит основы
— на то он и кодифицированный отраслевой закон. Сложности могут возникнуть при
толковании самого предмета регулирования.
Скажем, нормы ст. 10 Кодекса внутреннего водного транспорта от 7 марта 2001 г. №
24-ФЗ (далее — КВВТ) определяют, что использование поверхностных водных объектов для
целей водного транспорта, пользование береговой полосой в пределах внутренних водных
путей и земельными участками, используемыми или занимаемыми организациями
внутреннего водного транспорта. Возникает вопрос — это нормы водного или
транспортного законодательства? С одной стороны, ст. 1 КВВТ устанавливает в качестве
предмета КВВТ отношения, возникающие между организациями внутреннего водного
транспорта РФ, грузоотправителями, грузополучателями, пассажирами и другими
физическими и (или) юридическими лицами при осуществлении судоходства на внутренних
водных путях РФ, и определяет их права, обязанности и ответственность. Как видим, ни
намека на водные правоотношения. С другой стороны, в ст. 10 КВВТ содержатся правила,
явно относящиеся как к транспортному, так и к водному праву (касающиеся бечевника).
, общественных отношений по обеспечению такой безопасности и контролю за
19
Другая ситуация — как уже указано, водное право является подотраслью
экологического права. Однако пока не принят Экологический кодекс, основным законом
федерального уровня, регулирующим отношения по охране окружающей среды и природных
ресурсов является ФЗ «Об охране окружающей среды». Следует отметить, что этот закон сей
несколько декларативен, не без недостатков, но, если, скажем, будет коллизия между
Кодексом и данным законом по поводу тех или иных аспектов водоохраны, — за каким из
данных законодательных актов будет приоритет? Очевидно, что в подобных случаях должны
применяться выработанные юридической практикой и изучаемые в теории права способы
преодоления (разрешения) коллизий в праве. Эти способы универсальны, они не зависят от
материи самого предмета регулирования соответствующих отраслей. Они
дифференцируются лишь по виду самих коллизий:
• коллизии между Конституцией РФ и остальными нормативно-правовыми актами, в
том числе федеральными и региональными законами разрешаются в пользу
Конституции РФ;
• коллизии между законами и подзаконными актами разрешаются в пользу законов
(законы обладают высшей юридической силой (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ));
• коллизии между нормативно-правовыми актами федерального и регионального
(субъектов РФ), уровней разрешаются в пользу федеральных (это относится и к
конституциям (основным законам) субъектов РФ в случае их противоречия
«простым» законам федерального уровня).
В случае коллизий внутригосударственного права и права международного действуют
нормы последнего.
Предыдущие виды коллизий сами по себе не вызывают сложностей, сложности чаще
всего обнаруживаются в процессе правоприменения, особенно когда противоречат нормы
актов одного уровня. Здесь способы сводятся к следующему:
• при коллизии между общим и специальным актами одного уровня (их еще называют
коллизиями по горизонтали) применяется специальный акт;
• при коллизии общего и специального актов разных уровней (по вертикали)
применяется общий акт;
• при коллизии между актами разных правотворческих органов (при условии, что акты
юридически действуют в одно и то же время) приоритет остается за актом,
обладающим большей юридической силой;
• при коллизии актов одного правотворческого органа, но принятых в разное время,
приоритет имеет последний, но с учетом соответствующих норм об обратной силе
нормативного акта.
При всем этом, наиболее сложными являются такие виды коллизий, когда
противоречат нормы комплексных нормативно-правовых актов, в которых содержатся
нормы различных отраслей и институтов. Здесь следует разрешать возникшие дилеммы
исходя из анализа предмета регулирования, — насколько одна (или несколько) из
противоречащих норм ближе стоят к тому кругу общественных отношений, в рамках
которого осуществляется данное правоприменение.
Существуют более общие методы преодоления коллизий, такие как изменение
нормативно-правового акта, его отмена, принятие нового, судебное и административное
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]